Introductie
Hierbij een uniek EURrest over Europeesrechtelijke boetes voor lidstaten. Het Hof van Justitie bevestigde op 22 mei 2025 de beoordeling van de Europese Commissie dat Nederland haar verplichtingen onder het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna VWEU) en de Open data richtlijn, Richtlijn 2019/1024, niet na is gekomen. Dit leidde tot de eerste boete die Nederland onder de Verdragen sinds 2009 ontving voor het niet-naleven van Europees recht. Dit is dus een vrij uitzonderlijke situatie die we hieronder nader toelichten. Het geeft een bijzonder kijkje in het boetebeleid van de Europese instellingen.
Zaak
C‑213/23, Europese Commissie tegen Koninkrijk der Nederlanden (omzetting Open data richtlijn), ECLI:EU:C:2025:370.
Beleidsdossier en thematiek
Europese Unie Algemeen, Digitalisering
Feiten en juridische context
De Open data richtlijn trad op 17 juli 2019 in werking. Dit was de opvolger van een eerdere Richtlijn (Richtlijn 2003/98) die in 2013 is gewijzigd (richtlijn 2013/37). Alle lidstaten hadden twee jaar de tijd, tot uiterlijk 17 juli 2021 om de Richtlijn om te zetten. In september 2021 en april 2022 heeft de Europese Commissie (hierna Commissie) Nederland herhaaldelijk gewezen op de naleving van de verplichtingen onder de Richtlijn, respectievelijk met een aanmaningsbrief en een met redenen omkleed advies. Doordat een reactie vanuit Nederland achterwege bleef, stapte de Commissie begin 2023 naar het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna Hof).
Pas in 2024 lukte het de Nederlandse wetgever om de Europese wet om te zetten in de huidige Wet hergebruik overheidsinformatie. Ter rechtvaardiging van de vertraging en verlaging van de boete beriep de Nederlandse overheid zich op verzachtende omstandigheden, zoals de COVID-19 pandemie als ‘abnormale en onvoorzienbare omstandigheid’ en het zorgen voor zorgvuldige samenhang met de regels van de AVG (Verordening 2016/679) over persoonsgegevensbescherming.
De Commissie bracht hier tegenin dat zij een vaste wegingsfactor van 10 toepast als ernst van het niet omzetten van een richtlijn, dat die overtreding 1069 dagen lang heeft geduurd en een afschrikwekkende werking nodig was. De mondiale COVID-pandemie zou enkel in uitzonderlijke situaties als rechtvaardiging kunnen dienen, wat hier niet zou gelden. Daarnaast vormt het afstemmen van wetgeving op de bescherming van persoonsgegevens geenunieke complexiteit van de Open Data Richtlijn die vertraging of een lagere boete zou rechtvaardigen.
Deze zaak betreft de procedure die de Commissie mag starten bij inbreuken op het Europese recht die zij constateert. Als hoeder van de Verdragen heeft de Commissie de bevoegdheid om administratiefrechtelijke procedures te voeren jegens lidstaten, ze aan te manen om zich te houden aan hun loyaliteit aan het Europese project en de daaruit voortvloeiende acties daadwerkelijk ook te doen binnen de termijn die daarvoor staat. Deze procedure staat in het VWEU geregeld onder artikelen 258 tot en met 260 VWEU. De Europese Commissie is onder artikel 258 en 259 VWEU bevoegd om na aanmaning en met redenen omkleed advies met redelijke termijn tot naleving te stappen naar het Hof van Justitie. Volgens artikel 260 lid 3 VWEU mag het Hof overgaan tot vaststelling van een verplichting tot betaling van een dwangsom op basis van een beredeneerd voorstel van de Commissie.
Beoordeling door het Hof
Het Hof oordeelde specifiek dat oplegging van een boete in dit geval noodzakelijk was om een voorbeeld te stellen en bij te dragen aan het voorkomen van toekomstige overschrijdingen. De lange duur van de overtreding maakte daarbij boeteoplegging redelijk, aldus het Hof. Waar de Commissie echter een boete van bijna 15 miljoen euro op wilde leggen vanwege een basiswaarde vermeerderd met vaste vermeerderingsfactor 10, stelde het Hof de hoogte van de boete naar beneden bij en veroordeelde Nederland tot het betalen van een boete van 10 miljoen euro. Een vaste vermeerderingsfactor zou namelijk de verplichting teniet doen om de boete aan de omstandigheden van het geval aan te passen. Hiermee oordeelde het Hof indirect dat de Commissie haar Mededeling moet heroverwegen.
Uit de zaak vloeit voort dat het Hof gaat over de daadwerkelijke oplegging van de boetes die de Commissie voorstelt, maar dat het daarbij gebonden is aan de kaders die ze stelt. Zinnige regels krijgen naleving. Naleving, opvolging en eventueel handhaving houden regels actief en in ontwikkeling. Eventuele doelen die de regels kunnen dienen of helpen nastreven kunnen op die manier continu in het vizier blijven. Soms zijn wettelijke regels van regelend recht, soms hebben ze specifieke motivatie nodig om naleving te bewerkstelligen. Binnen de context van het Europese recht mogen de Commissie en het Hof van Justitie dan ook de aandacht helpen vestigen op het blijven streven naar de Europese doelen.
Decentrale relevantie
De Open Data Richtlijn verplicht decentrale overheden om op verzoek overheidsinformatie als open data beschikbaar te stellen voor hergebruik. Provincies, waterschappen en gemeenten komen in aanraking met de Open Data Richtlijn. Des te langer de rijksoverheid wacht met het nemen van omzettingsmaatregelen, des te meer rechtsonzeker de situatie wordt voor decentrale overheden om eigen beleid te stellen of de implementatie daadwerkelijk uit te voeren. Dit was enigszins het geval voor de Open Data Richtlijn, ook al waren verscheidene bepalingen al in een eerdere versie van de Wet hergebruik overheidsinformatie opgenomen.
Meer informatie
Hergebruik Overheidsinformatie, Kenniscentrum Europa Decentraal.