Is een nationale voetbalbond een ‘publiekrechtelijke instelling’?

INTRODUCTIE

Het Europese Hof van Justitie heeft in de zaak FIGC twee prejudiciële vragen beantwoord over de term ‘publiekrechtelijke instelling’ in de zin van Richtlijn 2014/24. Voor zulke instellingen geldt in principe dat hun opdrachten aanbestedingsplichtig zijn. Het Hof gaat in het arrest FIGC specifiek in op het eerste en derde kenmerk van een publiekrechtelijke instelling: of het hier draait om een organisatie die voorziet in een behoefte van algemeen belang en of die onder toezicht staat van een overheidsinstantie.

ZAAK

HvJ EU 3 februari 2021, gevoegde zaken C‑155/19 en C‑156/19, ECLI:EU:C:2020:775  (FIGC en Consorzio Ge.Se.Av.)

BELEIDSDOSSIER EN THEMATIEK

Aanbestedingen

FEITEN

De zaak draait om de Italiaanse nationale voetbalbond, FIGC, die ‘kruiersdiensten’ gunde aan het bedrijf Consorzio via een meervoudige onderhandelingsprocedure. Het ging om een opdracht voor het transport van materieel in het kader van de begeleiding van verschillende Italiaanse nationale voetbalploegen en het bijhouden van het magazijn van de FIGC in Rome.

Na de gunning van de opdracht aan Consorzio tekende een andere uitgenodigde partij, De Vellis, beroep aan tegen deze gunning bij de bestuursrechter in eerste aanleg in Italië. De Vellis stelde dat FIGC een ‘publiekrechtelijke instelling’ is, met als gevolg dat dat FIGC de aanbestedingsregels en de daaruit voortvloeiende bekendmakingsregels in acht had moeten nemen bij de gunning. In het kader van deze procedure legde de Italiaanse Raad van State twee prejudiciële vragen voor aan het Europees Hof van Justitie.

RECHTSVRAGEN

Centrale vraag is of de FIGC te zien als een publiekrechtelijke instelling in de zin van artikel 2, lid 1, punt 4 van Richtlijn 2014/24. Die bepaling luidt als volgt:

  1. “publiekrechtelijke instellingen”: instellingen die voldoen aan alle volgende kenmerken:
    a) zij zijn opgericht voor het specifieke doel te voorzien in andere behoeften van algemeen belang dan die van industriële of commerciële aard;
    b) zij bezitten rechtspersoonlijkheid, en;
    c) zij worden merendeels door de staats-, regionale of lokale overheidsinstanties of andere publiekrechtelijke lichamen gefinancierd, of hun beheer staat onder toezicht van deze instanties of lichamen, of zij hebben een bestuurs-, leidinggevend of toezichthoudend orgaan waarvan de leden voor meer dan de helft door de staat, de regionale of lokale overheidsinstanties of andere publiekrechtelijke instellingen zijn aangewezen.

De twee hoofdvragen van de Italiaanse Raad van State zagen op sub a en sub c van artikel 2, lid 1, punt 4 van de Richtlijn.

  1. Kan de FIGC op basis van de kenmerken volgens de Italiaanse regeling inzake sport worden aangemerkt als een publiekrechtelijke instelling omdat hij opgericht is met het specifieke doel om te voorzien in andere behoeften van algemeen belang dan die van industriële of commerciële aard?
  2. Heeft het CONI een overheersende invloed op FIGC gelet op de bevoegdheden van het CONI [het Italiaans Olympisch Comité] inzake de erkenning van de vereniging voor sportdoeleinden, de goedkeuring van de jaarlijkse begroting, de controle over het beheer en de correcte werking van de organen alsook het onder toezicht plaatsen van de instantie?

uitspraak HOF

Behoeften van algemeen belang

Dat de FIGC rechtspersoonlijkheid heeft, is in de nationale procedure niet in geding tussen de procederende partijen. Daarom hoeft het Hof alleen te beoordelen of FIGC is opgericht voor het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen belang (artikel 2 lid 1, punt 4, sub a) en of zij onder controle staat van een overheidsorganisatie (artikel 2 lid 1, punt 4, sub c), in dit geval het CONI.

In zijn antwoord op de eerste vraag overweegt het Hof dat de FIGC in een specifieke behoefte van algemeen belang zou voorzien, indien “zij sinds haar oprichting of daarna daadwerkelijk voorziet in behoeften van algemeen belang, waarbij objectief moet kunnen worden vastgesteld dat zij die behoeftevoorziening op zich heeft genomen”. Allereerst is volgens het Hof sport een activiteit van algemeen belang in Italië. Die activiteit wordt door elk van de nationale sportbonden verricht in het kader van openbare taken die bij wet uitdrukkelijk aan deze bonden zijn toegekend en in de statuten van het CONI uitputtend zijn opgesomd. Het feit dat FIGC een vereniging naar burgerlijk recht is en geen overheidsorgaan, maakt niet dat dat de FIGC geen publieke instelling zou zijn.

Ook het feit dat de FIGC andere activiteiten verricht dan activiteiten in het algemeen belang en dat die andere activiteiten, die zij zelf financiert, zelfs een groot deel uitmaken van het geheel van haar activiteiten doen volgens het Hof niet ter zake. Zolang een organisatie daadwerkelijk de activiteiten van algemeen belang verricht die haar zijn opgedragen, maakt het niet uit dat zij ook andere, meer private of commerciële activiteiten ontplooit, zelf als dat soort activiteiten het merendeel van haar werkzaamheden vormt. Dat de FIGC zichzelf financiert is ook niet van belang in dit verband omdat het er niet aan toe- of afdoet dat aan de FIGC openbare taken zijn toegekend.

Volgens het Hof verschilt de situatie waarin de FIGC zich bevindt van de situatie die zich voordeed in het Mannesmann-arrest (zaak C-44/96). Die draaide om de oprichting van een vennootschap door een aanbestedende dienst, de Oostenrijkse staatsdrukkerij. Die vennootschap was voor het merendeel in handen van de aanbestedende dienst, en was specifiek opgericht voor het verrichten van commerciële activiteiten. Daarbij was niet van belang dat aan die vennootschap financiële middelen werden overgedragen die afkomstig waren uit de publieke activiteiten die de betreffende aanbestedende dienst verrichte. Die situatie doet zich kennelijk niet voor in het geval van de FIGC, waar de openbare en commerciële activiteiten met elkaar zijn vermengd.

Beheer van een entiteit onder toezicht van een overheidsinstantie

De tweede prejudiciële vraag luidt of het beheer van een nationale sportbond, zoals de FIGC, moet worden geacht onder de controle te staan van een overheidsinstantie, wanneer een overheidsinstantie over bepaalde bevoegdheden ten aanzien van die bond beschikt en wanneer de belangrijkste organen van die overheidsinstantie voor het merendeel zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van nationale sportbonden.

Volgens het Hof kan het beheer van een nationale sportbond alleen worden geacht onder controle van een overheidsinstantie te staan als uit een ‘algehele analyse’ van de bevoegdheden die het overheidsorgaan (het CONI) kan uitoefenen ten aanzien van de sportbond, zou blijken dat er sprake is van ‘actieve beheerscontrole’ door de overheid. Die overheidscontrole moet zover strekken dat die voldoende afbreuk kan doen aan de autonomie van de aangesloten bonden om de beslissingen van die bonden op het gebied van overheidsopdrachten (aanbestedingen) te kunnen beïnvloeden.

In zijn beoordeling gaat het Hof ook nog in op de omstandigheid die de Italiaanse Raad van State noemde, namelijk dat de nationale sportbonden mogelijk een invloed kunnen uitoefenen op de activiteiten van het CONI die een tegenwicht vormen voor de controle door de betrokken overheidsorganisatie. Dit omdat de bonden de meerderheid vormen in de belangrijkste ‘beraadslagende collegiale organen’ van het CONI. Dat is volgens het Hof alleen relevant als kan worden vastgesteld dat elk van de nationale sportbonden afzonderlijk aanzienlijke invloed kan uitoefenen op de door die overheidsinstantie verrichte controle ten aanzien van diezelfde sportbond. De controle van de bond op het overheidsorgaan zou daardoor teniet worden gedaan en de betrokken sportbond zou dan opnieuw de zeggenschap over zijn beheer terugwinnen, ondanks de invloed die andere nationale sportbonden in een dergelijke situatie zouden hebben.

DECENTRALE RELEVANTIE

Sportbonden of -verenigingen, maar ook andere privaatrechtelijke instellingen, bijvoorbeeld in de culturele sector, kunnen volgens de uitspraak voldoen aan de eerste vereiste uit artikel 2, lid 1, punt 4 Richtlijn 2014/24. Zulke instellingen kunnen dus publiekrechtelijk van aard zijn, opgericht voor het specifieke doel te voorzien in andere behoeften van algemeen belang dan die van industriële of commerciële aard. Dit is het geval als private instellingen belast zijn met openbare taken die zijn vastgesteld in het nationale (maar ook lokale!) recht. Dat privaatrechtelijke instellingen financieel zelfvoorzienend zijn, doordat zij ook commerciële activiteiten verrichten, verandert deze conclusie niet.

Of een nationale sportbond met beheersautonomie geacht wordt onder de controle van een overheidsinstantie te staan, dient te worden bepaald aan de hand van een algehele analyse van de bevoegdheden die de overheidsinstantie ten aanzien van de betreffende bond heeft. Oefenen sportbonden invloed uit op de activiteiten van de overheidsinstantie omdat zij in de collegiale organen een meerderheid vormen? Dan is dit alleen relevant als de privaatrechtelijke instellingen ook daadwerkelijk invloed uit kunnen oefenen op de door de overheidsinstantie verrichte controle waarmee opnieuw zeggenschap over het eigen beheer wordt verkregen.

DOOR

Jochen Meulman, Laura Hollmann, Kenniscentrum Europa decentraal