Is het verbieden van kleine detailhandel buiten het stadscentrum in een bestemmingsplan toegestaan onder de Dienstenrichtlijn?

1. Introductie

Op 30 januari 2018 deed het Europese Hof van Justitie, bij wijze van prejudiciële beslissing, uitspraak in twee Nederlandse zaken. Deze langverwachte uitspraak is van belang voor decentrale overheden, omdat het Hof duidelijkheid verschaft over de werkingssfeer van Richtlijn 2006/123 (hierna: de Dienstenrichtlijn). Uit de zaak Visser Vastgoed Beleggingen, een van de twee gevoegde zaken, blijkt dat het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam dat kleine detailhandel buiten het stadscentrum verbiedt in beginsel onder de Dienstenrichtlijn valt, maar onder bepaalde voorwaarden wel is toegestaan. De andere zaak (X) wordt in een afzonderlijk EUrrest besproken.

2. Zaak

HvJ EU 30 januari 2018, C-31/16, ECLI:EU:C:2018:44 (Visser Vastgoed Beleggingen).

3. Beleidsdossiers en thematiek

Dienstenrichtlijn
Informatiemaatschappij

4. Samenvatting feiten

Het bestemmingplan van de gemeente Appingedam staat in het Woonplein (een winkelgebied gelegen buiten het stadcentrum) alleen volumineuze detailhandel toe, zoals meubelen, keukens en bouwmaterialen. Visser Vastgoed Beleggingen BV (hierna: Visser) heeft winkelpanden aan het Woonplein en wil een pand verhuren aan Bristol BV, een discountketen voor schoenen en kleding. Detailhandel in schoenen en kleding wordt op die plaats echter volgens het bestemmingsplan niet toegestaan. Volgens Visser is dit in strijd met de Dienstenrichtlijn. Het vastgoedbedrijf stelt daarom bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep in tegen het besluit van de gemeenteraad tot vaststelling van het bestemmingsplan. De gemeenteraad stelt dat de bestreden regel gerechtvaardigd is vanuit het oogpunt van de ruimtelijke ordening: structurele leegstand wordt op deze manier voorkomen en daarmee wordt de leefbaarheid van het stadscentrum behouden. De Raad van State verzoekt het Europese Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing.

5. Rechtsvragen

  • Is detailhandel in goederen als schoenen en kleding een ‘dienst’ in de zin van de Dienstenrichtlijn?
  • Is hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn, dat gaat over de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, van toepassing op een ‘zuiver interne situatie’ (een situatie waarin alle relevante aspecten zich binnen één EU-lidstaat afspelen)?
  • Is het vaststellen van een bestemmingsplan dat niet-volumineuze detailhandel buiten het stadscentrum verbiedt in strijd met de Dienstenrichtlijn?

6. Samenvatting uitspraak

Het Hof stelt vast dat de Dienstenrichtlijn volgens art. 2 lid 1 van de richtlijn van toepassing is op de diensten van dienstverrichters die in een EU-lidstaat zijn gevestigd, met uitsluiting van de activiteiten en aangelegenheid bedoeld in art. 2 lid 2 en 3 (zie ook hierboven). Onder ‘dienst’ wordt volgens art. 4 sub 1 verstaan: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in art. 57 VWEU. Het Hof concludeert dat ook detailhandel in goederen als schoenen en kleiding een dienst is in de zin van art. 4 sub 1 Dienstenrichtlijn. Detailhandel is namelijk een economische activiteit, anders dan in loondienst, die tegen vergoeding geschiedt en valt niet onder de genoemde uitsluitingen van art. 2 lid 2 en 3 Dienstenrichtlijn. Bovendien, zo stelt het Hof, worden werkzaamheden van commerciële aard in art. 57 VWEU expliciet vermeld als diensten.

Het Hof merkt vervolgens op dat uit de bewoordingen van de bepalingen in hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn (over de vrijheid van vestiging van dienstverrichters) niet volgt dat er sprake moet zijn van een grensoverschrijdend aspect. Na een nadere analyse concludeert het Hof dat de bepalingen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn mede van toepassing zijn op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één EU-lidstaat afspelen (een ‘zuiver interne situatie’).

Ten slotte bekijkt het Hof of het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam valt onder het begrip ‘vergunningsstelsel’ of onder het begrip ‘eis’ in de zin van de Dienstenrichtlijn. Het Hof stelt dat het bestemmingsplan geen vergunningsstelsel is in de zin van art. 4 sub 6 van de richtlijn. Het gaat hierbij namelijk niet om een procedure die een dienstverrichter verplicht bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een beslissing over de toegang of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Daarom zijn art. 9 en 10 Dienstenrichtlijn niet van toepassing.

Het bestemmingsplan valt wel aan te merken als ‘eis’ in de zin van art. 4 sub 7 Dienstenrichtlijn. Een eis is ‘elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten’. Volgens het Hof staat vast dat het bestemmingsplan tot gevolg heeft dat niet-volumineuze detailhandel (zoals schoenen en kleding) buiten het stadscentrum verboden is. Daarom moet worden getoetst aan art. 14 en 15 Dienstenrichtlijn, waarin regels staan met betrekking tot verboden of aan evaluatie onderworpen eisen.

In dit geval is er volgens het Hof sprake van een eis in de zin van art. 15 lid 2 sub a, want het bestemmingsplan maakt de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk van een territoriale beperking. Een territoriale beperking is echter toegestaan als is voldaan aan de voorwaarden van art. 15 lid 3 (non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid). Een bestemmingsplan dat niet-volumineuze detailhandel buiten het stadscentrum verbiedt is dus niet in strijd met de Dienstenrichtlijn, mits aan alle in art. 15 lid 3 van de richtlijn genoemde voorwaarden is voldaan. Het is aan de Raad van State zelf om daarover te oordelen.

Met betrekking tot de noodzakelijkheidsvereiste merkt het Hof nog op dat het doel van het bestemmingsplan – behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van Appingedam – overeenkomstig art. 4 sub 8 juncto overweging 40 Dienstenrichtlijn een dwingende reden van algemeen belang vormt (namelijk: bescherming van het stedelijk milieu), die een territoriale beperking in beginsel rechtvaardigt.

7. Decentrale relevantie

De hierboven besproken uitspraak van het Europese Hof van Justitie is relevant voor gemeenten die net als Appingedam met hun bestemmingsplan leegstand in het stadscentrum (willen) tegengaan. Voor hen is van belang dat de Dienstenrichtlijn dat in beginsel toelaat. Zulke beperkingen moeten echter wel voldoen aan de voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid (art. 15 lid 3 Dienstenrichtlijn). Verwacht wordt dat de Raad van State in zijn einduitspraak het Hof zal volgen. Dan wordt duidelijk of het verbod dat is opgenomen in het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam in dit concrete geval is toegestaan.

Door:

Chris Koedooder, Europa decentraal

Meer informatie:

Dienstenrichtlijn, Europa decentraal
Informatiemaatschappij, Europa decentraal
Richtlijn 2006/123 betreffende diensten op de interne markt
Raad van State wil uitleg over Dienstenrichtlijn, nieuwsbericht Europa decentraal
AG spreekt zich uit over de Dienstenrichtlijn, nieuwsbericht Europa decentraal
Belangrijke uitspraak EU-Hof over de Dienstenrichtlijn in twee Nederlandse zaken, nieuwsbericht Europa decentraal