Kenniscentrum Europa Decentraal (KED) scant het beleid van de Europese Unie (EU) op decentrale relevantie. Deze inhoud gaat vaak uit van basiskennis van het Europese recht en beleid, maar dat is niet altijd zo vanzelfsprekend. In elke tweewekelijkse Europese Ster geeft KED daarom twaalf inhoudelijke publicaties die meer zingeven aan en helderheid scheppen over de werking van Europees recht en beleid voor de decentrale praktijk.
In de vorige twee Euroscans belichtten we de instellingen van de EU en de al ingevoerde EU wetgeving per KED-dossier. Hierbij lag de nadruk op Verordeningen en Richtlijnen. Deze vierde Euroscan spitst toe op het beleids- en wetgevingsproces binnen de EU. Hoe komt beleid en wetgeving tot stand en wat kunnen decentrale overheden daarmee?
Dit stuk is als volgt opgedeeld: eerst geeft dit artikel een korte bespiegeling op de trias politica in de EU, waarna een verdragsanalyse uitwijst dat de EU beleidscycli kent. Daarop volgt een analyse van het voorportaal van initiatieven, die eindigen bij een voorstel voor een richtlijn of een verordening die de Europese Commissie via de gewone of bijzondere wetgevingsprocedures indient bij de Raad en/of het Parlement. Deze Euroscan biedt vooral inzicht in dat voorportaal van initiatieven en de daarbij horende lobbykansen. Het precieze verloop van elk dossier is uniek en vooraf moeilijk te voorspellen.
De EU als rechtsstaat
EU-beleid omvat alle documenten van EU-instellingen die een missie, visie of voorgenomen actie van de wetgevende, bestuurlijke of rechterlijke overheidsbranche uitdrukken. De EU is namelijk gefundeerd op de beginselen van de rechtsstaat.[1] Bij de sluiting van de Verdragen van Rome in de jaren ’50 droegen lidstaten wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende bevoegdheden voor specifieke aangelegenheden over aan de (toenmalige) Europese Economische Gemeenschap. Als organisatie mag de EU hiermee alleen bevoegdheden uitoefenen die de Verdragen vastleggen. Instellingen van de EU met wetgevende, besturende of rechtsprekende bevoegdheden mogen die bovendien alleen uitoefenen voor zover ze die van de EU wetgever of rechtstreeks in de Verdragen hebben gekregen.
Verder kent de EU als rechtsstaat een systeem van checks and balances om de bevoegdheden van de instellingen uit te balanceren. Daarom is het ook mogelijk dat instellingen met bestuurstaken nadere regels mogen stellen om hun bevoegdheden in te vullen.[2]
Cyclische beleidsvorming in de EU
Sinds het Verdrag van Lissabon[3] vindt de beleidsvorming in de meeste beleidsterreinen van de EU plaats via complexe cycli.[4] Het start- en sluitpunt van die cycli valt samen met de vijfjaarlijkse Europees Parlementsverkiezingen.[5] Sinds 2014 stelt de Europese Raad namelijk in de aanloop naar die verkiezingen een strategische agenda van de EU op.[6] Die strategische agenda’s wijzen vooruit naar de beleidsprioriteiten van de EU-instellingen voor de komende periode. Na haar benoemingsprocedure reageert de kandidaat-voorzitter van de Europese Commissie hier op via een geloofsbrief dat de politieke beleidslijnen voor de te vormen Commissie uitzet.[7]
De benoemingsprocedure van Commissieleden start na de Europese Parlementsverkiezingen.[8] Hierna stelt de Europese Raad een voorzitter van de Commissie voor, waarover het hernieuwde Parlement stemt. Vervolgens stelt de Raad overige leden voor die het Europees Parlement (incl. voorzitter en hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid) als college moet goedkeuren. Tot slot benoemt de Europese Raad het college met gekwalificeerde stemmeerderheid. De zittingstermijnen van het EP en de Commissie volgen elkaar dus op.[9]
Na de benoemingsprocedure stelt de voorzitter van de Commissie de politieke beleidslijnen/richtsnoeren voor de komende vijf jaar op.[10] Die bouwen ook grotendeels voort op de strategische agenda’s van de Europese Raad. Die plannen van vijf jaar verwerkt de Commissie vervolgens in haar jaarlijkse werkprogramma en stuurt deze aan de Raad en het EP. [11] Met z’n drieën komen zij tot een verklaring over de gezamenlijke beleidsdoelstellingen en -prioriteiten van de komende vijf jaar.[12] Verder verdeelt de Voorzitter de inhoudelijke taken onder de Eurocommissarissen.[13]
Initiatieven
In haar jaarlijkse werkprogramma maakt de Commissie o.a. nieuwe initiatieven bekend, maar kan zij ook bestaande initiatieven weer intrekken.[14] Elk jaar actualiseert zij dit werkprogramma en stelt doelen voor het komende jaar bij. Vanuit dat werkprogramma jaagt zij de wetgevingsprocessen aan.[15] Deze en andere onderdelen van het voorportaal van wetgevingsinitiatieven zijn vast komen te liggen in het Interinstitutioneel Akkoord voor beter wetgeven uit 2016.[16]
De Verdragen hebben de exclusieve bevoegdheid tot het doen van voorstellen open geformuleerd. Ter behartiging van het EU belang kan de Commissie namelijk allerlei “passende initiatieven formuleren”.[17] Dit hoeven geen wetsvoorstellen te zijn. Zo kan de Commissie voorafgaand aan wetgevingsinitiatieven eerst in dialoog treden met burgers en representatieve organisaties.[18] In bepaalde situaties initieert zij eerst discussie, of reflecteert zij op mogelijke acties in EU-verband om een bepaald probleem aan te vliegen. Die initiatieven of reflecties komen terecht in Groen- respectievelijk Witboeken.
Participatie en representatie
Naast de instellingen spelen ook maatschappelijke organisaties een belangrijke rol in het beleidsproces. De Commissie betrekt het maatschappelijk middenveld via openbare raadplegingen, maar daarnaast zijn er vaste adviesorganen:
- Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) vertegenwoordigt werkgeversorganisaties, werknemers en andere maatschappelijke organisaties. Het brengt adviezen uit bij wetsvoorstellen en kan zelf initiatieven nemen.[19]
- Het Europees Comité van de Regio’s (CoR) geeft decentrale overheden een stem in het Europese wetgevingsproces. Het Comité wordt verplicht geraadpleegd bij beleid dat decentrale impact heeft, zoals op milieu, energie, onderwijs en vervoer.[20]
- Daarbuiten zijn ook ngo’s, sociale partners, bedrijfsverenigingen en burgerinitiatieven steeds vaker actief in consultaties en beleidsnetwerken. Zij brengen praktijkervaring, maatschappelijke zorgen en innovatieve ideeën in.
Deze vormen van participatie en representatie zorgen ervoor dat beleid niet alleen top-down tot stand komt, maar gevoed wordt door een breed scala aan maatschappelijke en decentrale belangen. De Commissie signaleerde in de jaren 2000 al dat de EU democratisch gezien onder druk stond.[21] Dit leidde in 2016 tot het standaard stellen van openbare raadplegingen, effectbeoordelingen van nieuwe initiatieven en wetsevaluaties enkele jaren na de inwerkingtreding van wetten. Ook voor de formulering van breed gedragen centrale probleemstellingen om het wetgevingsinstrumentarium voor te gebruiken, en ter voorbereiding van wetsvoorstellen organiseert zij de raadplegingen via het Have Your Say/Geef uw mening-portaal.[22] Daarnaast heeft zij een eigen Raad voor de regelgevingstoetsing die de effectbeoordelingen toetst.[23]
Voorbeeld – regulering van kunstmatige intelligentie in de EU
Om te laten zien hoe uitgebreid het beleidsproces voorafgaand aan een wetsvoorstel kan zijn, gebruiken we een selectie van beleidsdocumenten voorafgaand aan het wetsvoorstel over EU-regulering van kunstmatige intelligentie (AI). Hieruit kwam uiteindelijk Verordening 2024/189 voort, ook bekend als de AI-Verordening.
De Commissie-Juncker publiceerde Mededelingen over de potentie van AI voor de Europese Unie en haar interne markt in 2017, en kwam in 2018 met een gecoördineerd plan voor AI. De Europese Raad gaf in summiere bewoordingen aan dat de EU digitaal soeverein moet worden en dat onder andere regelgeving voor AI daartoe zou moeten bijdragen. Ursula Von Der Leyen kondigde op 16 juli 2019 in haar geloofsbrief “Een Unie die de lat hoger legt Politieke beleidslijnen voor de Nieuwe Europese Commissie 2019-2024” aan om met voorstellen voor de regulering van kunstmatige intelligentie te willen komen.
De eerste voorzichtige voorstellen kwamen op 19 februari 2020 in het Witboek over kunstmatige intelligentie, om van de EU ecosystemen van excellentie en vertrouwen te maken. Een dag later stelde zij die voorstellen open voor consultatie en stelde een impactanalyse op. Op 2 oktober 2020 hield de Europese Raad een Buitengewone Bijeenkomst met daarin de visie om van de EU een wereldleider te maken in veilige, betrouwbare en ethische AI. Het EP voegde hier op 20 oktober 2020 Kader drie resoluties aan toe met betrekking tot ethische aspecten van artificiële intelligentie, robotica en aanverwante technologieën, aansprakelijkheidsvoorwaarden bij inzet van AI, en IE-rechten voor AI-technologieontwikkeling.[24]
Wetgevingsprocedures
Ondanks dat de initiatiefbevoegdheid van de Europese Commissie open is geformuleerd, is het product van de EU toch vaak wetgeving. Dit bestaat uit allerlei bindende rechtshandelingen van de Europese wetgever. Artikel 289 lid 3 van het VWEU omschrijft dat deze uiteenvallen in richtlijnen, verordeningen of besluiten die volgens een bijzondere of de gewone wetgevingsprocedure zijn vastgesteld.[25] Daarnaast kan beleid vastgesteld worden via niet-wetgevingsprocedures.[26]
Ontwikkeling in wetgevingsprocedures.
Tot aan het verdrag van Nice in 2001 kwam wetgeving in de EU in principe tot stand op basis van een voorstel van de Europese Commissie, na goedkeuring van de Raad. In sommige van deze procedures speelde het Europees Parlement hooguit de rol van te consulteren partij. Het EP kon dan slechts naar het Hof van Justitie gaan om procedurele fouten aan te vechten.
De Eerste Europese Akte uit 1987 bracht hier verandering in, door de medebeslissingsprocedure toe te voegen, waarbij de Raad bij meer rechtsgrondslagen uit het EEG-Verdrag de opinie van het Europees Parlement moest verzoeken. Het EP kon daarmee in meer gevallen samen met de Raad wetgeving vaststellen op grond van het Commissievoorstel. Die procedure standaardiseerde met het Verdrag van Lissabon als de gewone wetgevingsprocedure. De wetgeving uit de meeste beleidsterreinen komt tot stand via deze procedure.[27]
De Verdragen bepalen per beleidsterrein, vaak per artikel(lid) welke partijen welke procedure mogen volgen. Vrijwel alle wetgevingsprocedures start de Commissie met een voorstel. Het EP en de Raad mogen elk afzonderlijk de Commissie verzoeken om van deze bevoegdheid gebruik te maken.[28] In specifieke gevallen – zoals de instelling van bijzondere rechtbanken bij het Gerecht – kan ook het Hof van Justitie van de EU dat doen.[29]
Bij bijzondere wetgevingsprocedures is het des te belangrijker om de rechtsgrondslag in de Verdragen zorgvuldig te toetsen. Die specificeert namelijk welke voorwaarden gelden voor de procedure in dat beleidsterrein. Voor de gewone wetgevingsprocedure gelden altijd de voorwaarden uit artikel 294 VWEU. Dit betekent dat een voorstel in het volgende stroomschema belandt:
Lobby
De actualiteit en de media kunnen de agenda’s van de Instellingen beïnvloeden. Daarnaast kunnen ook belangenvertegenwoordigers (lobbyisten) op allerlei manieren invloed uitoefenen op de agenda’s. Geen van deze activiteiten vindt als zodanig wettelijk gereguleerd plaats. Er zijn geen vaste momenten voor lobby aan te geven, net zo min er gereguleerde momenten voor de actualiteit zijn.
Wel legt artikel 11 van het VWEU vast dat representatieve organisaties ‘langs passende wegen’ hun mening over de Unie kenbaar mogen maken en daarover met de instellingen in een open, transparante en regelmatige dialoog kunnen treden. Sinds 2021 geldt voor het contact met officials van de Raad, het EP en de Commissie een verwachte inschrijving in het Transparantieregister en overeenstemming met twaalf regels uit de gedragscode uit Bijlage III bij het Institutioneel Akkoord.[30]
Implementatie, handhaving en evaluatie
Beleid stopt niet bij de vaststelling van wetgeving. De implementatie en naleving door de lidstaten maken integraal deel uit van de beleidscyclus. Bij richtlijnen ziet de Commissie toe op correcte en tijdige omzetting in nationale wetgeving. Lidstaten rapporteren regelmatig over de uitvoering en de Commissie kan inbreukprocedures starten als naleving uitblijft. Ook bij verordeningen wordt de praktische toepassing in de lidstaten gemonitord. Evaluatie vormt het sluitstuk: enkele jaren na inwerkingtreding beoordeelt de Commissie of een maatregel effectief en doelmatig is geweest. Daarbij worden ook decentrale overheden geraadpleegd, bijvoorbeeld via online raadplegingen of specifieke onderzoeken. Ook hier als onderdeel van de agenda om tot betere wetgeving te komen, maken wetten van de EU via het REFIT-programma een gefocust monitorings- en wijzigingsproces door.[31]
[1] Neergelegd als een specifieke waarde in artikel 2 van het VEU. De koppeling tussen wetgeving en beleid volgt uit het beginsel van de rechtstaat en de leer over de functionele scheiding van de overheid en het systeem van controle en balans tussen die verschillende branches. De legitimiteit voor de staat als rechtstaat komt allereerst vanuit stemgerechtigde inwoners.
[2] Zie hierbij ook het institutionele loyaliteitsbeginsel uit artikel 13 lid 2 van het VEU, die stelt dat Instellingen onderling samenwerken.
[3] Zie Euroscan 1.
[4] De cycli komen voort uit interpretatie van de institutionele bepalingen uit de Verdragen, artikelen 13 tot en met 18 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) respectievelijk 223 tot en met 250 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU).
[5] Zie artikel 14 lid 3 van het VEU
[6] Vóór 2014 stelde de Europese Raad tienjarige strategieën op, zoals de ‘Lissabon’-strategie van 2000-2010 en de ‘Europa 2020’-strategie van 2010-2020. De Europese Commissie initieerde weliswaar beide strategieën, maar de Europese Raad keurde deze goed. De Strategische agenda van 2014-2019 deed de Europese Raad overigens vlak na de Europees Parlementsverkiezingen. Zie vervolgens de Strategische Agenda van 2019-2024. Zie ook Het pad naar de strategische agenda 2024-2029.
[7] Via een geloofsbrief solliciteert een kandidaat naar de positie van Voorzitter van de Europese Commissie.
[8] Zie artikel 17 lid 3 respectievelijk lid 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
[9] De Raad en Europese Raad hebben een meer continu karakter, omdat zij niet apart benoemd of verkozen worden, met uitzondering van de wisselende voorzitter van de Europese Raad en het voorzitterschap van de Raad. Voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleidsterrein heeft de Raad de bevoegdheid om besluiten te nemen, verder heeft het voornamelijk wetgevende en budgettaire taken. Verder heeft het continue karakter van beide instellingen tot gevolg dat zij minder besturende bevoegdheden kunnen dragen.
[10] Artikel 17 lid 6 aanhef en onder a VEU.
[11] Zie artikel 17 lid 6 van het VEU en artikel 248 van het VWEU, en het werkprogramma van de Commissie van 2025. Zie daarnaast de Mededeling van de Commissie voor een Simpeler en Sneller Europa.
[12] Gezamenlijke conclusies van het EP, de Raad en de Commissie over beleidsdoelstellingen en -prioriteiten voor 2025–2029.
[13] De Voorzitter verwerkt deze taakverdeling ook in de opdrachtbrieven aan elke Eurocommissaris.
[14] Dit is bijvoorbeeld gebeurd met een wijziging van de Dienstenrichtlijn, en met de ePrivacy Verordening.
[15] Artikel 17 lid 2 van het VEU stelt “Tenzij in de Verdragen anders is bepaald, kunnen wetgevingshandelingen van de Unie alleen op voorstel van de Commissie worden vastgesteld.” Artikel 289 van het VWEU geeft weer dat wetgevingshandelingen volgens gewone of bijzondere wetgevingsprocedures vastgesteld kunnen worden. Lid 1 van dat artikel expliciteert het initiatiefrecht als specifiek procespunt voor de gewone wetgevingsprocedure, die staat beschreven in artikel 294 van het VWEU. Lid 2 van dat artikel doet dat niet. Toch gebruikt de Europese Commissie haar initiatiefrecht om wetten van de Raad in het kader van allerlei bijzondere wetgevingsprocedures voor te stellen.
[16] Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie over beter wetgeven, 12 mei 2016, Pb. 2016, L 123, p. 1.
[17] Artikel 17 lid 1 van het VEU
[18] Artikel 11 van het VEU.
[19] Zie artikel 13 lid 4 van het VEU en artikel 300 tot en met 304 van het VWEU.
[20] Zie artikel 13 lid 4 van het VEU en artikel 300 en 305 tot en met 307 van het VWEU.
[21] Zie de Mededeling van de Commissie van 5 juni 2002, Europese Governance: Een betere wetgeving, COM(2002) 275 definitief.
[22] ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say
[23] https://commission.europa.eu/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_nl
[24] Ook na het voorstel nam het Europees Parlement op eigen initiatief Resoluties aan in het kader van AI, zoals de Resolutie van 6 oktober 2021 over de inzet van AI door politie en in strafzaken.
[25] Artikel 288 VWEU definieert de mate van bindendheid van verordeningen, richtlijnen en besluiten.
[26] Zie onder andere artikel 290 en 291 van het VWEU.
[27] Zie met name artikel 294 van het VWEU, dat de gewone wetgevingsprocedure beschrijft.
[28] Zie artikel 225, respectievelijk 241 van het VWEU. Voor de EP geldt een stemmeerderheid van het totaal aantal leden, voor de Raad een gewone meerderheid.
[29] Zie artikel 257 lid 1 eerste volzin van het VWEU.
[30] Zie het Interinstitutioneel Akkoord van 20 mei 2021 tussen het EP, de Raad en de Commissie over een verplicht transparantieregister, Pb. 2021 L 207, p. 1. Het EP had al een verplicht transparantieregister sinds 1996, zie het Tweede Verslag over belangengroepen bij het EP van de Commissie Reglement, onderzoek geloofsbrieven en immuniteiten, rapporteur Glyn Ford, 11 juni 1996. De Europese Commissie volgde met een ‘op vrijwilligheid gebaseerde’ inschrijving in een register plus een gedragscode via een Mededeling in 2008, op basis van het Groenboek Europees Transparantie-initiatief uit 2007.
[31] Zie o.a. Commissiemededeling COM2012/746 final, “Gezonde EU-regelgeving” van 12 december 2012
