De Noodverordening hernieuwbare energie is in werking getreden. Wat zijn de gevolgen hiervan voor de behandeling(stermijnen) voor aanvragen voor vergunningen voor installaties voor duurzame energie of de renovatie daarvan? Is verdere implementatie noodzakelijk? Zijn er gevolgen voor procedures en het procesrecht? Zo ja, wat zijn de gevolgen voor de rechtsbescherming van burgers?
Antwoord in het kort
De Noodverordening bepaalt dat projecten voor de planning, bouw en exploitatie van installaties voor de productie van hernieuwbare energie van hoger algemeen belang zijn. Daarom zijn er, om deze doelstellingen te behalen, mogelijkheden om af te wijken van bepaalde Europese milieuwetgeving. Ook worden er maximumtermijnen gesteld voor het afronden van vergunningsprocedures voor zonnepanelen, warmtepompen en het vernieuwen van centrales voor hernieuwbare energie. De Noodverordening geldt direct in Nederland, zonder implementatie, maar heeft geen gevolgen voor de bezwaarprocedure en rechtsbescherming die volgt op de vergunningsprocedures.
Gevolgen van de aanwijzing als hoger openbaar belang
Richtlijnen zoals de Habitatsrichtlijn en de Vogelrichtlijn zijn ooit ontstaan om het algemene belang van natuur en omgevingsbescherming te garanderen, in het bijzonder bij plannen en projecten die een effect hebben op de leefruimte. De Noodverordening Hernieuwbare Energie wordt echter gezien als van een nog groter belang dan, onder andere, deze twee Richtlijnen. Dat houdt in dat om de doelstellingen uit de Noodverordening te behalen, onder bepaalde voorwaarden niet aan alle eisen van die Richtlijnen hoeft te worden voldaan, of de Noodverordening er een eigen regime in voorschrijft. Voor de duur van de 18 maanden dat de Noodverordening van kracht is, is het beoogde effect van de Noodverordening dat hernieuwbare energie projecten sneller tot stand komen, mede door het weghalen van procedurele belemmeringen zoals in de vergunningverlening. Zoals gezegd is het meest in het oog springende het feit dat er onder strikte voorwaarden inbreuk mag worden gemaakt op de belangen die de hiervoor genoemde richtlijnen willen beschermen. Deze richtlijnen, en hun effect in de Nederlandse rechtsorde, worden hieronder kort uiteengezet.
Habitatrichtlijn
Op grond van de Habitatrichtlijn mogen projecten in een Natura-2000-gebied alleen uitgevoerd worden na een verplichte beoordeling. Voor de Habitatrichtlijn is daartoe artikel 6 lid 4 van die Richtlijn relevant. Uit de genoemde beoordeling moet blijken dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Artikel 6 lid 4 stelt dat projecten van een groot openbaar belang ook gerealiseerd kunnen worden als wél blijkt uit deze beoordeling dat deze kenmerken aangetast worden. Dan moet de lidstaat wel alle nodige compenserende maatregelen nemen om te waarborgen dat de algehele samenhang van het gebied gewaarborgd is en de Commissie op de hoogte stellen van deze compenserende maatregelen. Gemeenten zijn in de regel de vergunning verlenende instantie die moet zorgen dat de Habitatrichtlijn moet worden nagekomen.
MER-richtlijn
Op grond van de MER-richtlijn kan de verplichting (of een beoordelingsverplichting) bestaan om een milieueffectrapportage op te stellen bij bouwprojecten en andere werkzaamheden. Deze MER kan per project opgesteld worden, maar ter aanvulling daarop kan men ook een zogenaamde PlanMER opstellen, voorafgaand aan een ProjectMER. Uit artikel 6 van de Noodverordening vloeit voort dat provincies of gemeenten die een PlanMER hebben uitgevoerd onder omstandigheden daarna niet ook een ProjectMER hoeven uit te voeren. Daarvoor moet er wel voldaan zijn aan de voorwaarden van dit artikel voor vrijstelling van een milieueffectbeoordeling. De bevoegde autoriteit moet ervoor zorgen dat er op basis van de bestaande gegevens evenredige en passende risicobeperkende maatregelen worden toegepast of, als dat niet mogelijk is, de exploitant een financiële compensatie betaalt.
Vogelrichtlijn
Als gevolg van de Noodverordening zijn bij de bouw en/of exploitatie van projecten voor duurzame energie negatieve invloeden op vogels toelaatbaar die normaal gesproken verboden zouden moeten zijn op grond van artikel 5 en 6 van de Vogelrichtlijn, mits er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Deze afwijking moet dan wel aan de Commissie medegedeeld worden. Artikel 9 lid 1 van de Vogelrichtlijn geeft mogelijkheden tot afwijking van artikel 5 tot en met 8 van diezelfde Richtlijn, waarin het de lidstaten verplicht wordt gesteld om onder meer het storen van bepaalde beschermde wilde vogelsoorten te verbieden. Sub a staat afwijkingen toe in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid. Door de Noodverordening vallen installaties voor hernieuwbare energie hieronder. Met deze afwijkingen moet het bevoegd gezag bij de vergunningsverleningsprocedures rekening houden.
De Noodverordening stelt lidstaten verder onder bepaalde voorwaarden in staat om projecten voor hernieuwbare energie vrij te stellen van beoordelingen van de bescherming van soorten in de zin van artikel 12 lid 1 van de Habitatrichtlijn, artikel 5 van de Vogelrichtlijn en artikel 2 lid 1 van Richtlijn 2011/92. Deze artikelen noemen concreet wat lidstaten moeten verbieden ter bescherming van bijvoorbeeld beschermde diersoorten. Van milieubeoordelingen die de naleving van deze verboden moeten controleren kunnen projecten voor hernieuwbare energie dus vrijgesteld worden. Er moeten dan wel passende, evenredige risicobeperkingsmaatregelen getroffen worden om de naleving van deze richtlijnen te waarborgen. Als dat niet kan, moet de exploitant financiële compensatie betalen ter bescherming van de getroffen soorten. De Noodverordening heeft verder niet direct gevolgen voor milieueisen die niet samenhangen met de Habitat- of Vogelrichtlijn.
Kaderrichtlijn Water
De Kaderrichtlijn Water draagt lidstaten op om verslechtering van de kwaliteit van oppervlaktewater te voorkomen. Dit is vastgelegd in artikel 4 lid 1. Onder sommige omstandigheden zijn verslechteringen echter wel toegestaan. Als verslechteringen van de waterkwaliteit het gevolg zijn van nieuwe duurzame activiteiten van menselijke ontwikkelingen met redenen van hoger openbaar belang is de achteruitgang geen schending van deze richtlijn. De Noodverordening wijst hernieuwbare energie aan als een hoger openbaar belang, waardoor het een ‘reden van openbaar belang’ is in de zin van artikel 4 lid 1 van de Kaderrichtlijn Water. Zolang er aan de andere voorwaarden van artikel 7 lid 4 is voldaan, mag een installatie voor hernieuwbare energie dankzij de Noodverordening dus leiden tot een verslechtering van de kwaliteit van oppervlaktewater zonder dat dit de Kaderrichtlijn Water schendt.
Zonnepanelen en warmtepompen
De Noodverordening legt in artikel 4 vast dat de vergunningsprocedure voor de installatie van zonnepanelen bij woningbouwprojecten en renovatie-/verduurzamingsprojecten maximaal drie maanden mag duren. Men hoeft dan ook niet te bepalen of hiervoor een milieueffectbeoordeling vereist is of een specifieke milieueffectbeoordeling uit te voeren. Dit is een afwijking van Richtlijn 2011/92/EU (de MER richtlijn). Op grond van artikel 4 lid 3 van de Noodverordening geldt een gebrek aan reactie van de vergunningverlener binnen een maand als een toewijzing van de vergunning. Een volledig besluit is niet vereist, maar de vergunningverlener moet binnen deze periode in ieder geval een (waarschijnlijk niet-automatische) reactie versturen.
Dit artikel is van toepassing zolang het primaire doel van deze constructies niet de productie van zonne-energie is. Het is dus van toepassing op vergunningverleningsprocedures voor, bijvoorbeeld, zonnepanelen op de daken van woonhuizen in het geval dat deze vergunningsplichtig zijn, omdat woonhuizen een constructie zijn die niet primair het doel heeft om energie op te wekken. In het geval van een zonnepanelenpark is het primaire doel echter wel de productie van zonne-energie. Daarom is deze bepaling op zulke parken niet van toepassing.
Voor warmtepompen stelt artikel 7 dat de vergunning voor de installatie voor warmtepompen met een elektrisch vermogen onder de 50 MW binnen één maand verleend moet worden. In het geval van grondwaterpompen moet deze binnen drie maanden verleend worden. Als het gaat om een warmtepomp met een maximaal elektrisch vermogen van 12 kW of 50kW als deze geïnstalleerd is door een zelfverbruiker moet de vergunning zelfs direct worden verleend, indien vergunningsplichtig.
Repowering
‘repowering’ betekent volgens Richtlijn 2018/2001 dat elektriciteitscentrales voor hernieuwbare energie vernieuwd worden, onder meer door het gedeeltelijk of geheel vervangen van apparatuur, exploitatiesystemen of installaties om de capaciteit of efficiëntie te verhogen of de capaciteit te vervangen. De Noodverordening gebruikt deze zelfde definitie en legt onder meer regels vast om het ‘repoweren’ van installaties voor de productie van hernieuwbare energie te bevorderen. Ook richt de Noodverordening zich er op om de lasten van millieueffectbeoordelingen of analyses die hiervoor nodig zijn te beperken.
Voor ‘repowering’ is artikel 5 van de Noodverordening van belang. Daar is vastgelegd dat de vereiste vergunningsprocedures hiervoor maximaal zes maanden mogen duren. Bij een capaciteitstoename onder de 15% en bij afwezigheid van gerechtvaardigde veiligheidszorgen of technische incompatibiliteit moet er binnen drie maanden een vergunning worden verleend. Op grond van lid 3 van hetzelfde artikel wordt een milieueffectbeoordelingsprocedure of milieueffectbeoordeling overeenkomstig Richtlijn 2011/92 beperkt tot een beoordeling van de gevolgen van de wijziging of uitbreiding ten opzichte van het oorspronkelijke project. De gevolgen van de wijziging moeten dus bekeken worden en niet de gevolgen van het project zoals die al bestaan.
Implementatie
Is verdere nationale implementatie van de verordening nodig of waarschijnlijk? Hier is sprake van een verordening; die hebben rechtstreekse werking in de nationale rechtsorde en een Nederlandse implementatie is daarom niet toegestaan. Het is wel mogelijk dat er nog enige operationalisering plaatsvindt in de vorm van een handreiking die uitleg geeft aan de betekenis die de Verordening gaat hebben voor de Nederlandse praktijk. Zodra die beschikbaar is, wordt die gedeeld op de website van Kenniscentrum Europa Decentraal. Het grootste deel van de Noodverordening laat echter niet heel veel ruimte over voor verdere operationalisering.
Specifiek met betrekking tot artikel 6 van de Noodverordening is belangrijk dat deze niet direct gevolgen heeft in de Nederlandse rechtsorde, omdat dat een ‘kan-bepaling’ bevat. De verordening geeft hier lidstaten een mogelijkheid om sommige projecten op het gebied van hernieuwbare energie vrij te stellen van bepaalde milieueffectbeoordelingen. Maar als de lidstaat in kwestie daar geen gebruik van maakt. Of Nederland gebruik gaat maken van deze bepaling, is nog niet bekend.
Procesrecht
Ten aanzien van rechtsbescherming en het (bestuurs)procesrecht geldt binnen het EU recht het principe van de procedurele autonomie. Lidstaten geven zelf vorm aan hun procesrecht en, zolang de werking van het Unierecht gegarandeerd blijft, grijpt het Unierecht hier vooralsnog niet op in, dus ook de Noodverordening op zich niet. De Noodverordening stelt in dit geval wel bepaalde eisen aan de snelheid van vergunningverlening bij projecten voor hernieuwbare energie. In sommige gevallen, zoals artikel 4 lid 3, wordt bepaald dat een vergunning van rechtswege verleend wordt als een reactie van de bevoegde instanties uitblijft. Voor andere gevallen geeft de Noodverordening niet de gevolgen aan van het niet opvolgen van de Verordening.
Wat betreft de relevantie voor de bezwaarprocedure die eventueel op de vergunningsverlening volgt, bakent artikel 2 de reikwijdte van de Noodverordening af. Hieruit blijkt dat de Noodverordening alleen betrekking heeft op de vergunningsprocedure van de aanvraag tot het besluit in primo. Vooralsnog is ook geen uitbreiding hiervan voorzien in de Nederlandse rechtsorde. Voor de bezwaar- en beroepsprocedures heeft de Noodverordening tot nader order verder dus geen gevolgen.
Meer informatie
Energie, Kenniscentrum Europa Decentraal
Toelichting voor gemeenten en provincies over de EU-noodverordening versie 28 april 2023, opgesteld door IPO, VNG, Kenniscentrum Europa Decentraal en NP RES, met
inbreng van het Ministerie van EZK, BZK en OCW
