Kan een lidstaat de bijstandsaanvraag van een ouder met afgeleid verblijfsrecht afwijzen omdat die daarmee een onredelijke belasting van het sociale stelsel zou vormen?

Introductie

Een EU-burger woont en werkt in een andere EU-lidstaat en draagt zorg voor een inwonende ouder. Die ouder heeft, indien en zolang hij of zij afhankelijk (ten laste) is van het kind, een afgeleid verblijfsrecht in het ontvangende land. Dit is vastgelegd in artikel 7 lid 1d Richtlijn 2004/38. Wanneer de ouder een bijstandsuitkering aanvraagt, zou deze niet langer afhankelijk zijn van het kind en daarmee, op grond van de Richtlijn, diens verblijfsrecht verliezen.

In zaak C-488/21 oordeelt het Hof van Justitie van de EU (hierna: het Hof) echter dat het weigeren van de bijstandsuitkering aan een afhankelijke ouder een schending is van het recht op gelijke behandeling van werknemers met betrekking tot de toekenning van sociale voordelen (artikel 45 lid 2 VWEU). Het toekennen van een bijstandsuitkering doet volgens het Hof geen afbreuk aan het afgeleide verblijfsrecht van een afhankelijke ouder.

Zaak

HvJ EU 21 December 2023, C‑488/21, GV tegen Chief Appeals Officer, Social Welfare Appeals Office, The Minister for Employment Affairs and Social Protection, Ierland, The Attorney General, ECLI:EU:C:2023:1013

Beleidsdossier en thematiek

Vrij verkeer van werknemers

EU-burgerschap

Feiten

Een Roemeens staatsburger met initialen ‘AC’ verblijft en werkt in Ierland en is intussen genaturaliseerd tot Iers staatsburger, met behoud van de Roemeense nationaliteit. Haar moeder, met initialen ‘GV’, verblijft bij haar dochter in Ierland en is financieel afhankelijk van haar dochter. Vanwege een verslechtering van haar gezondheid heeft GV een aanvraag voor een invaliditeitsuitkering ingediend in Ierland.

GV maakt hierbij gebruik van een afgeleid verblijfsrecht zoals gedefinieerd in artikel 7 van Richtlijn 2004/38. Dit houdt in dat zij, als afhankelijke bloedverwant, haar verblijfsrecht ontleent aan de rechten van haar dochter als werkende EU-migrant die genaturaliseerd is tot Iers staatsburger. Zodra GV een bijstandsuitkering ontvangt, is ze echter niet meer afhankelijk van haar dochter en zou ze daardoor niet langer aan de voorwaarden van afgeleid verblijfsrecht voldoen. Door het toekennen van de uitkering zou GV, op basis van de Richtlijn, Ierland dan ook moeten verlaten.

De aanvraag voor een invalidenuitkering wordt afgewezen, waarna GV bezwaar indient. De ambtenaar die het bezwaar behandelt (de Appeals Officer) concludeert dat GV, als rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn met afhankelijkheid van een in Ierland werkzame EU-burger, wel recht heeft op verblijf maar niet op een bijstandsuitkering. Bij de hoofdambtenaar van dezelfde instantie wordt een verzoek om herziening van die beslissing ingediend. Deze bevestigt dat GV geen recht heeft op de invaliditeitsuitkering omdat ze, indien ze deze uitkering zou krijgen, volgens het Ierse recht een onredelijke belasting voor het nationale sociale bijstandsstelsel zou vormen, en daarmee niet langer het recht zou hebben om in Ierland te blijven.

Vervolgens tekent GV beroep aan tegen die beslissing bij het Ierse High Court. De conclusie van dit rechtscollege luidt dat het Ierse migratierecht niet verenigbaar is met Richtlijn 2004/38 voor zover daarbij het verblijfsrecht van iemand zoals GV, die familie is van een Iers staatsburger, afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de betrokkene geen onredelijke belasting vormt voor het sociale bijstandsstelsel van de staat. Volgens die rechter is het, wanneer vaststaat dat een familielid op het tijdstip van de hereniging met de betrokken EU-burger afhankelijk is van die burger, geen vereiste dat die persoon ook daarna ten laste blijft komen van deze EU-burger om het recht op verblijf in het gastland te behouden. De hoofdambtenaar tekent hoger beroep aan tegen die rechterlijke beslissing bij het Ierse Court of Appeal.

De verwijzende rechter stelt in die procedure de volgende vragen aan het Hof:

1. ‘Geldt voor het afgeleide verblijfsrecht onder artikel 7(1d) richtlijn 2004/38 van een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn van een burger van de Unie die werknemer is, de voorwaarde dat die bloedverwant afhankelijk blijft van de werknemer?’
2. ‘Staat richtlijn 2004/38 eraan in de weg dat een gastland de toegang tot een bijstandsuitkering beperkt voor een familielid die een afgeleid verblijfsrecht geniet omdat toegang tot de uitkering zou betekenen dat er niet langer sprake is van afhankelijkheid?’
3. ‘Staat richtlijn 2004/38 eraan in de weg dat een gastland de toegang tot een bijstandsuitkering beperkt voor een familielid van een burger van de Unie die werknemer is, welk familielid een afgeleid verblijfsrecht geniet omdat er sprake is van afhankelijkheid jegens die werknemer, op de grond dat die uitkering ertoe leidt dat het betreffende familielid een onredelijke belasting zal vormen voor het sociale bijstandsstelsel van de Staat?’

Beantwoording van de vragen door het Hof

Voordat het Hof aan de beantwoording van die vragen toekomt stelt het dat, gezien het feit dat AC genaturaliseerd is tot Iers staatsburger, Richtlijn 2004/38 niet langer van toepassing is. Deze Richtlijn betreft namelijk enkel de rechten van een EU-burger die verblijft in een lidstaat waarvan diegene geen staatsburger is. Aangezien AC Iers staatsburger is, zal de zaak dan ook behandeld moeten worden op basis van de artikelen 21 (rechten van EU-burgers) en, met name, 45 VWEU (vrij verkeer van werknemers). Het Hof benadrukt wel dat voor het nuttig effect van artikel 45 VWEU het principe van afgeleid verblijfsrecht voor familieleden ook van toepassing is in het kader van die bepaling. De voorwaarden voor het toekennen van het afgeleide verblijfsrecht mogen niet strenger zijn dan in Richtlijn 2004/38.

Het Hof buigt zich hierna over de voorwaarden voor een afgeleid verblijfsrecht en de daaraan gerelateerde mogelijkheden voor het toekennen van een bijstandsuitkering. Voor het afgeleide verblijfsrecht zoals bedoeld in artikel 7 van Richtlijn 2004/38 moet de ‘begunstigde’, in dit geval GV, afhankelijk zijn van een werknemer die EU-burger is, in dit geval AC. Ten tijde van de aanvraag van de bijstandsuitkering was dit het geval, aangezien GV destijds volledig ten laste kwam van haar kind. Echter, zodra ze een uitkering zou krijgen zou ze niet langer ten laste komen van AC, maar van de Ierse staat. Hiermee zou ze dus niet langer voldoen aan de ‘afhankelijkheidsvoorwaarde’ voor een afgeleid verblijfsrecht.

Het Hof gaat echter verder in haar behandeling van de vragen dan alleen de voorwaarden voor de toepassing van artikel 7 van Richtlijn 2004/38. Artikel 45 VWEU bepaalt namelijk dat er niet gediscrimineerd mag worden op basis van de nationaliteit van EU-werknemers. Dit betekent onder andere dat sociale voordelen op gelijke wijze moeten worden toegekend aan alle werknemers die EU-burger zijn, ongeacht hun nationaliteit. Als GV geen aanspraak kan maken op een bijstandsuitkering zou ze ten laste blijven van AC, terwijl dit voor een van oorsprong Ierse staatsburger niet het geval zou zijn. Het Hof stelt daarom dat de weigering om een uitkering toe kennen aan GV, discriminatie is van AC op basis van haar Roemeense achtergrond, hetgeen een schending is van haar recht op gelijke behandeling onder artikel 45 VWEU (zie ook: punt 106 van de Conclusie van de advocaat-generaal).

Het Hof concludeert dat de bijstandsuitkering van GV niet geweigerd mag worden, omdat dit de rechten van AC als werknemer en als EU-burger schendt.

Decentrale relevantie

Iemands recht op een bijstandsuitkering en andere mogelijke bijstand (WMO, Jeugdhulp) wordt in Nederland door de gemeenten beoordeeld. Op basis van dit arrest is het niet mogelijk om een bijstandsuitkering, of andere vormen van bijstand, te weigeren aan iemand met een afgeleid verblijfsrecht indien de gelieerde EU-werknemer gebruik maakt van diens rechten omtrent vrij verkeer van werknemers. Concreet houdt dit in dat gemeenten de uitkeringsaanvraag van een afhankelijke bloedverwant in oplopende lijn, veelal een ouder, van een werknemer die EU-burger is niet mogen afwijzen op basis van de ‘afhankelijkheidsvoorwaarde’ voor diens verblijfsrecht.

Meer informatie

Zaak C-488/21, Hof van Justititie van de Europese Unie.

Migratie, Kenniscentrum Europa Decentraal.