Kan een decentrale overheid de exploitatie door derden van een databank, die is samengesteld op basis van een wettelijke taak, verbieden? Deze vraag staat centraal in dit arrest. De uitspraak van het Europese Hof is relevant voor decentrale overheden, omdat zij werken met grote databanken. Met de vlucht die open data en het hergebruik van overheidsinformatie op dit moment neemt, is de vraag uit dit arrest des te relevanter.
1. Hof van Justitie, 12 juli 2012, Compass-Datenbank GmbH tegen de Republiek Oostenrijk.
Zaak C-138/11.
2. Beleidsdossiers en thematiek
Europees Mededingingsrecht (overheid als onderneming)
Digitale Overheid
Data en technologieën
3. Relevantie beleidsdossier en thematiek voor decentrale overheden
Provincies, gemeenten, waterschappen en uitvoeringsorganisaties beheren vanuit hun publieke taak grote databanken met gegevens over burgers, bedrijven, milieu en ruimtelijke ordening. Vaak zijn die gegevens tegen een vergoeding in te zien door het publiek. Maar het verdere gebruik door derden is niet altijd in het belang van de ondernemingen en burgers wier gegevens in de databank staan. 3.1. Relevantie open data Bescherming van de gegevens in overheidsdatabanken wordt des te relevanter door de vlucht die open data en het hergebruik van overheidsinformatie op dit moment neemt. De Europese Commissie wil het gebruik van overheidsdata namelijk verder stimuleren. Hiertoe wordt het Europese open data pakket herzien.
3.2. Relevantie databankenrecht
De Europese databankenrichtlijn (96/9/EG), in Nederland geïmplementeerd in de Databankenwet, beschermt databanken en de bijbehorende gegevensverzamelingen tegen ongewenst gebruik door derden. Deze richtlijn geeft producenten van databanken het exclusieve recht te verbieden dat de inhoud van de databank of een substantieel deel ervan zonder zijn toestemming opgevraagd of hergebruikt wordt door derden (artikel 7, lid 1).
Om te vallen onder de bescherming van de Databankenrichtlijn moet de producent van de databank substantieel geïnvesteerd hebben in de verkrijging, controle of presentatie van een databank. Volgens nationale rechtspraak kunnen overheden hier echter geen gebruik van maken. Overheden worden doorgaans niet als risicodrager en daarmee niet als producent in de zin van richtlijn gezien.
Relevantie mededingingsrecht
Als decentrale overheden economische activiteiten verrichten, moeten zij zich aan de Europese mededingingsregels houden om verstoringen van de handel te voorkomen. Als het Europese Hof het samenstellen en bijhouden van databanken door de overheid als economische activiteit beschouwt, zou dat mogelijk kunnen betekenen dat overheden op grond van het mededingingsrecht exploitatie door derden zouden moeten toestaan. Een overheid die zich op de markt begeeft mag bijvoorbeeld geen misbruik maken van een eventuele machtspositie (artikel 102 VWEU). Er is onder andere sprake van misbruik als de machtspositie wordt gebruikt om concurrenten van de markt uit te sluiten.
Hiernaast heeft de Nederlandse regering gedragsregels geïntroduceerd voor overheden die marktactiviteiten ondernemen. Deze regels staan in de wet Markt en Overheid, die op 1 juli 2012 in werking trad. Zo stelt deze wet gedragsregels vast voor het hergebruik van gegevens verkregen voor de uitvoering van de publieke taak.
4. Korte samenvatting feiten en rechtsvraag
4.1 De feiten
Partijen
Het Oberste Gerichtshof van Oostenrijk heeft een prejudiciële vraag aan het Europees Hof gesteld naar aanleiding van een zaak aangespannen door Compass-Datenbank GmbH tegen de Oostenrijkse overheid. Compass-Datenbank is een bedrijf dat een elektronische, economische databank exploiteert voor het verstrekken van informatiediensten aan andere bedrijven. Het bedrijf wil gegevens uit het Oostenrijkse handels- en ondernemingsregister (Firmenbuch) gebruiken om de eigen databank actueel te houden. Volgens Oostenrijkse wetgeving is dat niet toegestaan op basis van de bescherming van de Europese databankenrichtlijn.
Argumentatie
Om exploitatie van het Firmenbuch af te dwingen, roept Compass-Datenbank het Europees mededingingsrecht in. In de zaak komen de volgende argumenten naar voren:
– De Oostenrijkse overheid verricht een economische activiteit, onder andere omdat derden een vergoeding moeten betalen voor inzage in het Firmenbuch, en moet daarom deels worden gezien als onderneming;
– De overheid ‘monopoliseert’ de gegevens uit het Firmenbuch en maakt zo misbruik van haar ‘machtspositie’;
– De overheid roept de bescherming van het intellectuele eigendomsrecht en de Europese databankenrichtlijn in. Daarmee beroept de overheid zich niet op publiek-, maar op privaatrecht. Ook daarom kan de overheid deels als onderneming worden gezien;
– Volgens de Europese richtlijn hergebruik overheidsinformatie zouden ondernemingen overheidsinformatie ten volle moeten kunnen benutten om de interne marktwerking te bevorderen.
Volgens Compass-Datenbank is de Oostenrijkse overheid als onderneming op de markt vanuit mededingingsrechtelijk perspectief dus verplicht exploitatie van het Firmenbuch ‘tegen een passende vergoeding’ toe te staan.
4.2 Prejudiciële vragen
Het Oberste Gerichtshof van Oostenrijk stelde drie prejudiciële vragen aan het Europees Hof:
1. Verricht een overheidsinstantie een economische activiteit wanneer zij:
a) gegevens, die ondernemingen wettelijk verplicht zijn aan te leveren, opslaat in een databank, en:
b) tegen een vergoeding inzage verleent in die gegevens, maar verdergaande vormen van gebruik verbiedt?
2. Is er sprake van een economische activiteit wanneer een overheidsinstantie exploitatie van de databank verbiedt op basis van de Europese databankenrichtlijn?
3. Zo ja, moet het Europees mededingingsrecht inderdaad worden toegepast, hoewel er geen markt bestaat en de gegevens in het kader van overheidsactiviteiten worden verzameld en opgeslagen?
5. Samenvatting uitspraak
Het Europese Hof beschouwt het samenstellen en publiekelijk beschikbaar maken van een databank door de overheid op basis van een wettelijke taak niet als economische activiteit. Het Europees mededingingsrecht kan daarom niet worden ingeroepen om toestemming te verkrijgen voor exploitatie van het Firmenbuch. Met de uitspraak erkent het Europees Hof impliciet dat ook overheden zich kunnen beroepen op de bescherming van de Europese databankenrichtlijn.
5.1 Economische activiteit ja of nee?
Uit eerdere rechtspraak volgt dat activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag geen economisch karakter hebben. Een overheid kan wel deels als onderneming worden aangemerkt, als de economische activiteit volledig losstaat van haar publieke taak. Het verzamelen van gegevens van ondernemingen op grond van een wettelijke plicht behoort volgens het Hof tot de uitoefening openbaar gezag en is dus niet economisch. Ook het toegankelijk maken en houden van het Firmenbuch voor het publiek is geen economische activiteit. Het vragen van een wettelijk vastgestelde vergoeding voor een activiteit, in dit geval inzage in het Firmenbuch, is volgens het Europese Hof niet voldoende om de activiteit als economisch te betitelen.
5.2 Beroep op bescherming Europese databankenrichtlijn
Een overheidsinstantie mag volgens het Europees Hof het hergebruik van gegevens in een databank verbieden. Dit om tegemoet te komen aan het belang van ondernemingen dat de informatie niet buiten de databank wordt gebruikt. Het beroep van de Oostenrijkse overheid op het (private) intellectueel eigendomsrecht en de bescherming van de Europese databankenrichtlijn betekent echter niet dat het beschermen van de gegevens als economische activiteit moet worden gezien.
Verder speelt de Europese Richtlijn hergebruik overheidsinformatie in deze zaak volgens het Hof geen rol. Deze richtlijn stelt het toestaan van gebruik van overheidsgegevens immers niet verplicht.
6. Uitlichting decentrale relevantie uitspraak
6.1 Europese databankenrichtlijn
De uitspraak is relevant voor decentrale overheden, omdat zij werken met grote databanken. Dat geldt ook voor uitvoerende organisaties zoals de Kamer van Koophandel en het Kadaster. Voorbeelden van grote databanken zijn de Gemeenschappelijke Basisregistratie (GBR), de databank Centrale Voorziening Decentrale Regelgeving, de databank van het CBS met gegevens over burgers, bedrijven en organisaties, het Provinciaal Georegister, de Landelijke database overstromingsrisico’s en de inzameling van gegevens over de kwaliteit van water door waterschappen. In haar uitspraak stelt het Europees Hof impliciet dat overheden zich ook kunnen beroepen op de bescherming van de Europese databankenrichtlijn.
6.2 Europees mededingingsrecht
Het Europese Hof beschouwt het samenstellen en publiekelijk beschikbaar maken van een databank door de overheid op basis van een wettelijke taak niet als economische activiteit. Het Europees mededingingsrecht kan daarom niet worden ingeroepen om de overheid te verplichten gebruik door derden toe te staan.
Meer informatie
Europese databankenrichtlijn
Annotatie Mark Jansen van Dirk Zwager
Praktijkvraag Wanneer moet ons waterschap bij de inzameling van gegevens voldoen aan de Inspire-richtlijn?
