Onze gemeente is voornemens het industrie- en havengebied beter toegankelijk te maken en wil daarbij investeringssteun geven ten behoeve van de vervoersinfrastructuur. Kan dit staatssteun opleveren?
Antwoord in het kort
Ja, het is mogelijk dat er bij dergelijke investeringssteun sprake is van staatssteun. Belangrijk onderscheid is de vraag of hierbij sprake is van steun ten behoeve van openbare infrastructuur. Dit wordt volgens de staatssteunregels over het algemeen niet als staatssteun gekwalificeerd. Ook moet er gekeken worden of er sprake is van steun ten behoeve van specifieke infrastructuur. Dan is er mogelijk wel sprake van staatssteun.
Mocht de conclusie van de gemeente zijn dat er sprake is van staatssteun, dan is het aan te bevelen om na te gaan of het mogelijk is de steun alsnog rechtmatig te verstrekken op basis van een toepasselijke vrijstelling. Sinds kort zijn er namelijk ook extra mogelijkheden om investeringssteun voor zee en binnenhavens ‘staatssteunproof’ te verlenen. Hieronder zullen we daar nader op ingaan.
Openbare infrastructuur
Financiering voor algemeen toegankelijke infrastructuur wordt in beginsel niet beschouwd als een economische activiteit vanuit de staatssteunregelgeving bezien. Het wordt als publieke taak beschouwd. Echter, het is vaak lastig te bepalen of de steunactiviteiten in het geheel niet economisch van aard zijn.
Steun aan Infrastructuur een economische activiteit?
De Europese Commissie heeft in de mededeling ten aanzien van het begrip staatssteun getracht meer duiding te geven aan het begrip staatssteun in relatie tot infrastructuur. Ook uit deze mededeling valt af te leiden dat typische overheidstaken niet als een economische activiteit worden beschouwd. Wanneer het gaat om algemene infrastructuur die (zonder enige overweging) beschikbaar wordt gesteld voor algemeen gebruik, dan is er volgens de mededeling sprake van een algemene beleidsmaatregel en niet van een economische activiteit. Staatssteun wordt hierdoor uitgesloten.
In de beschikking Mill en St. Hubert (r.o. 28 t/m 36) wordt deze redenatie ook gevolgd. Daarentegen is specifieke infrastructuur, bijvoorbeeld met betrekking tot luchthavens of havens, vaak in concurrentie met vergelijkbare infrastructuur en vormt financiering ervan en/of steun daaraan in beginsel staatssteun.
Uit de Mededeling staatssteun blijkt overigens ook dat de Commissie een onderscheid maakt tussen verschillende vormen van overheidssteun voor infrastructuur. Het gaat om de vormen:
- steun aan de ontwikkelaar/eigenaar van infrastructuur;
- steun aan de beheerders van infrastructuur;
- steun aan de eindgebruikers van infrastructuur.
Meer informatie over deze onderverdeling en de staatssteunrechtelijke gevolgen is tevens terug te vinden op onze website.
Gemengd gebruik infrastructuur
Uit de praktijk blijkt dat het vaak lastig is om vast te stellen of er al dan niet sprake is van een economische activiteit. In hoofdstuk 7 van de Mededeling Staatssteun wordt dit nader gespecificeerd. Er wordt ook meer duiding gegeven over hoe om te gaan met gemengd gebruik van infrastructuur.
Als vervoersinfrastructuur bijvoorbeeld door herbestemming van niet-economisch gebruik naar economisch gebruik gaat, zullen alleen de kosten gemaakt voor de omvorming worden getoetst aan de staatssteunregels. Daarnaast is het zo dat wanneer (vervoers)infrastructuur voor economische én niet-economische doeleinden wordt gebruikt (gemengd gebruik), de staatssteunregels volgens de Mededeling alleen van toepassing zijn op de overheidsfinancieringen met betrekking tot de economische activiteit. Hierbij moet volgens de Mededeling worden voorkomen dat de overheidsfinanciering voor de niet-economische activiteiten wordt gebruikt voor de financiering van de economische activiteiten (ter voorkoming van kruissubsidiëring).
Praktijk voorbeeld: ontsluitingsweg bedrijventerrein
Onlangs heeft de Commissie zich in de zaak Uplace gebogen over de vraag in hoeverre steun ten behoeve van de aanleg van een ontsluitingsweg als staatssteun kwalificeert. De Commissie stelde toen het volgende: “de infrastructuurwerken in deze zaak betreffen het openbare wegennet en de verbindingen tussen de projectsite en het openbare wegennet. Dat wegennet en die verbindingen zijn voor iedereen vrij toegankelijk en worden dus niet zakelijk geëxploiteerd.”
Daarnaast kwam de Commissie tot de volgende conclusie met betrekking tot het ontbreken van selectiviteit: “Vastgesteld moet worden of de infrastructuur op maat ontwikkeld is, dat wil zeggen zo ontworpen is om alleen in te spelen op de behoeften van een bepaalde, vooraf bepaalde eindgebruiker (begunstigde) die bij het begin van de werkzaamheden bekend was. Indien de infrastructuur voor verschillende toepassingen of gebruikers dient die niet vooraf op exhaustieve wijze zijn vastgesteld, is de ontwikkeling ervan algemeen van aard.” Dit is het vierde criterium om te bepalen of er sprake is van staatssteun. Het is voor de gemeente dus van belang om na te gaan in hoeverre ook aan de bovenstaande voorwaarden wordt voldaan.
De-minimisverordening
Mocht de conclusie van de gemeente zijn dat er sprake is van investeringssteun voor specifieke infrastructuur, en dus sprake van staatssteun, dan kan dit mogelijk ook nog op grond van de de-minimisverordening ‘staatssteunproof’ worden verleend.
Decentrale overheden kunnen ondernemingen op basis van de de-minimisverordening over een periode van drie belastingjaren tot € 200.000,- steunen zonder dat dit staatssteun oplevert. De de-minimisverordening is in principe van toepassing op steun aan ondernemingen in alle sectoren (dus ook vervoersinfrastructuur). Hoewel er, wanneer de de-minimisverordening toegepast wordt, mogelijk aan alle criteria van het staatssteunverbod wordt voldaan, acht de Commissie steun onder de de-minimisvoorwaarden van dusdanige minimale omvang, dat het verenigbaar is met de interne markt van de EU.
Algemene Groepsvrijstellingsverordening
De Algemene Groepsvrijstellingsverordening biedt sinds kort extra mogelijkheden specifiek voor havens. Bijvoorbeeld wanneer het gaat om bedragen die boven de de-minimisdrempel uitkomen en wanneer er sprake is van investeringssteun voor specifieke infrastructuur, in dit geval dus het havengebied. Deze nieuwe vrijstelling geldt voor investeringssteun tot € 150 miljoen in zeehavens en tot € 50 miljoen in binnenhavens. Hierbij gelden onder meer de volgende voorwaarden:
- De steun mag niet de drempelwaarde van € 40 miljoen of € 150 miljoen overschrijden. De drempelwaarde is afhankelijk van de haven, bijvoorbeeld of het een binnen- of zeehaven betreft en of de haven is opgenomen in een TEN-T-kernnetwerk.
- De steun mag niet verder gaan dan nodig om de investering in gang te zetten, rekening houdend met de toekomstige omzet van de investering.
- Enkel een gedeeltelijk percentage van de investeringskosten mogen gesubsidieerd worden (afhankelijk van de aard en grote van de investering en of de haven op een afgelegen locatie gevestigd is).
- Enkel investeringskosten komen in aanmerking voor vrijstelling. Echter, ten aanzien van baggerwerkzaamheden geldt een uitzondering, zowel investerings- als onderhoudskosten komen in aanmerking voor vrijgestelde overheidssteun.
Conclusie
Bij het maken van een staatssteunanalyse dient allereerst de vraag beantwoord te worden of de steunmaatregel aan alle voorwaarden uit het Europees staatssteunverbod voldoet. Is er sprake van een economische activiteit? In casu kan mogelijk worden beredeneerd dat er geen sprake is van staatssteun. Financiering voor algemeen toegankelijke infrastructuur wordt in beginsel namelijk niet beschouwd als een economische activiteit. Mocht het onduidelijk zijn of er sprake is van een economische activiteit, dan kan mogelijk gebruik gemaakt worden van de de-minimisverordening of de Algemene Groepsvrijstellingsverordening. De toepasselijke voorwaarden dienen dan wel in acht genomen te worden.
Meer informatie
Vervoer en staatssteun, Kenniscentrum Europa Decentraal
Vervoersinfrastructuur, Kenniscentrum Europa Decentraal
Infrastructuur, Kenniscentrum Europa Decentraal
