Onze provincie ontvangt berichten van bezorgde boeren over overlast door de wolf. Wij weten dat we wolven niet mogen afschieten of verdrijven, maar zijn er mogelijkheden om de boeren te helpen om deze uitdaging het hoofd te bieden?
Antwoord in het kort
Ja, dat kan. Hoewel de jacht op de wolf aan zeer strenge eisen is verbonden vanuit de Habitatrichtlijn, zijn er wel mogelijkheden om maatregelen te financieren die (hobby)vee beschermen. Ook kan schade door wolven worden gecompenseerd. De landbouwvrijstellingsverordening biedt de mogelijkheid om schade door de wolf te compenseren zonder voorafgaand om goedkeuring te vragen bij de Europese Commissie. Daarnaast zijn er in de plattelandsontwikkelingsfondsen mogelijkheden opgenomen om beschermende maatregelen te financieren.
De Habitatrichtlijn
In de Europese Unie wordt de bescherming van de leefomgeving voornamelijk beheerst door de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43). Dit instrument is in 1992 gevormd om lidstaten de vrijheid te geven in de manier waarop leefomgevingen en diersoorten worden beschermd, maar wel een uniform kader te geven van wat, in de woorden van de richtlijn, als van “Europees belang” wordt gezien. Het Europese belang in deze context is het in stand houden van specifieke ecosystemen die door de hele EU voorkomen. De Habitatrichtlijn geeft definities voor het vaststellen van een te beschermen ecosysteem, en welke dier- en plantensoorten daarbinnen in ieder geval beschermd moeten worden. Het is samen met de Vogelrichtlijn (Richtlijn 2009/147), die een soortgelijke structuur kent, een van de pijlers onder de Natura 2000 gebieden.
Het uitrollen van de Habitatrichtlijn en het opzetten van het Natura 2000 netwerk is een complexe taak geweest. Lidstaten moesten in de eerste fase van de uitrol gebieden aanwijzen die flora of fauna herbergden die van een Europees belang zijn. Dat kunnen gebieden zijn waar bepaalde planten in voorkomen, of plekken die noodzakelijk zijn voor de broedperiode van bepaalde vogels, tot het jachtgebied van grote roofdieren.
De precieze juridische definitie van het biologische begrip ecosysteem is lastig, maar artikel 1 van de richtlijn geeft een uitgebreide lijst met criteria die van belang zijn. Daarbij wordt onder meer verwezen naar soorten die van Europees belang worden geacht, en waarvan de vestiging op een locatie al vaak het gevolg heeft dat de locatie onder de bescherming van de Habitatrichtlijn valt. Deze soorten worden in de Annex opgenomen, waarover later meer. Het uitgangspunt van de Habitatrichtlijn is dat ecosystemen beschermd worden en idealiter door heel Europa aaneengeschakeld worden.
Annex
Zoals gezegd maakt de Habitatrichtlijn in de zogenaamde Annex gebruik van lijsten van soorten die bescherming verdienen. Het betreft hier een breed scala aan soorten die, wederom onder de noemer “van Europees belang”, een belangrijke functie innemen in ecosystemen. Het kan daarmee dan om schimmels en mossen gaan, via grote grazers, naar een toproofdier zoals de lynx of de wolf.
Er zijn zes Annex, voor deze praktijkvraag zijn twee hiervan relevant: Annex IV en Annex V. In Annex IV staan soorten die onder een strikt regime van bescherming vallen. Annex V bestaat uit soorten waarvan beheer mogelijk is onder bepaalde voorwaarden. Het verschil tussen deze twee definities zal aan de hand van het voorbeeld van de wolf worden toegelicht.
De Habitatrichtlijn is in Nederland is omgezet door de Omgevingswet en het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Daarin wordt verwezen naar twee internationale verdragen: het Convent van Bern en de Bonn-conventie. Dit zijn internationale overeenkomsten, de eerste vanuit de Raad van Europa en de andere vanuit de VN, die de flora en fauna genoemd in de Habitatrichtlijn een internationale beschermde status hebben gegeven. Zowel Nederland als de Europese Unie (EU) hebben deze verdragen ondertekend.
Bescherming van wolven onder de Habitatrichtlijn
De wolf is een van de diersoorten die onder Annex IV strikte bescherming geniet. Andere diersoorten die op deze lijst staan zijn bijvoorbeeld de otter, wilde geiten, de zandhagedis, vermiljoenkever of de Alpenakelei. Deze soorten staan óf zo onder druk dat zij (en hun natuurlijke leefomgeving) beschermd moeten worden, óf nemen een zodanig belangrijke plek in het ecosysteem in dat hun bescherming noodzakelijk is voor de instandhouding daarvan.
De juridische definitie van strikte bescherming wordt vastgelegd in artikelen 12 en 13 van de Habitatrichtlijn. Artikel 12 is het artikel dat specifiek van toepassing is voor het beschermen van Annex IV-diersoorten. Het stelt dat lidstaten de leefgebieden van deze dieren actief moeten beschermen en dat het vangen, doden, verstoren van de soorten of vernietigen van hun leefgebieden verboden zijn.
Hoewel het duidelijk is dat artikel 12 een verbod op het doden van de wolf inhoudt, geeft de systematiek van de Habitatrichtlijn voldoende ruimte voor interpretatie. Er is namelijk discussie mogelijk over wanneer soorten zich op een locatie hebben gevestigd, of zij mogen worden beperkt om verdere uitbreiding te voorkomen, en wat in die context dan bijvoorbeeld verstoren van het leefgebied betekent.
Ter verduidelijking brengt de Commissie geregeld richtsnoeren uit om lidstaten hulp te bieden bij implementatie van het EU-recht, en een overzicht te geven van de relevante uitspraken van het Hof die de ultieme zeggenschap heeft over de interpretatie daarvan. Ook voor de Habitatrichtlijn heeft de Commissie zo’n Richtsnoer uitgebracht.
Verandering in leefomgeving
Uit het Richtsnoer voor de Habitatrichtlijn blijkt dat de Europese wetgever rekening heeft gehouden met het feit dat de leefomgeving van soorten kan veranderen. Dit kan zowel een negatieve als een positieve verandering betreffen. Zelfs wanneer een lidstaat een hoog niveau van bescherming voor een soort optuigt, kunnen veranderingen in andere landen (bij trekvogels bijvoorbeeld) of wereldwijde veranderingen (verdroging or verzilting) ervoor zorgen dat een leefomgeving niet langer aantrekkelijk is voor te beschermen soorten.
Echter, in het geval van de wolf is er sprake van een positieve ontwikkeling in het licht van deze wetgeving. De wolf breidt zijn habitat uit omdat de omstandigheden voor deze soort kennelijk in positieve zin zijn veranderd. Dit ontslaat de lidstaat niet van de blijvende bescherming van de soort. Er is namelijk geen einddoel opgesteld waarbij een optimaal niveau van biodiversiteit gehaald wordt. Bij permanente vestiging van een soort in een gebied vindt er zelfs een uitbreiding plaats van de beschermde habitat en de verplichtingen die daar uit voortkomen.
De uitzondering van artikel 16 Habitatrichtlijn
Deze uitbreiding van de leefomgeving kan een effect kan hebben op, bijvoorbeeld, de landbouw. Het Richtsnoer probeert hier een handreiking te doen door de afwijkingsmogelijkheden van de strikte bescherming die artikel 12 van de richtlijn voorschrijft te benoemen, die staan opgesomd in artikel 16. In de taal van het artikel:
- “a) in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
- b) ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom;
- c) in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
- d) ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie van deze soorten, alsmede voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten;
- e) ten einde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, door de bevoegde nationale instanties vastgesteld aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben.”
Als een lidstaat, of een decentrale overheid, zich met een van deze situaties geconfronteerd ziet, dan schrijft het artikel voor dat:
“Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven om de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de Lid-Staten afwijken van het bepaalde in de artikelen 12;”
De mogelijkheden die worden aangereikt om hiermee om te gaan hebben vooral betrekking op ondersteuning bij het omgaan met problemen die hier uit voortkomen. Het is daarmee duidelijk dat artikel 12 volgens alle Europese bronnen inhoudt dat een beschermde soort uit Annex IV een bijna absolute bescherming geniet, ook ten aanzien van de leefomgeving. Zo stelt het Hof dat lidstaten niet alleen wetgeving op moeten stellen om de genoemde soorten te beschermen, maar hier ook actief moeten handhaven (zie zaken C-103/00 Commissie v Helleense Republiek en C-221/04 Commissie v Koninkrijk Spanje). Volgens het Hof is het doel van de richtlijn om leefgebieden te vestigen en beschermen, zodat gezonde populaties in stand kunnen blijven voor de biodiversiteit (zie Zaak C-477/19 IE v Magistrat der Stadt Wien).
Beschermde soorten kunnen buiten hun gevestigde leefomgeving komen, omdat de natuurlijke reikwijdte van soorten tot daar buiten strekt. Dit levert niet automatisch op dat er een maatregel kan worden getroffen in de zin van artikel 16 van de richtlijn (zie verdere toelichting op onze website). Het is logisch dat er uit de interactie tussen mens en dier een nieuwe balans moet ontstaan. Maatregelen die op grond van artikel 16 worden ondernomen dienen doelmatig te zijn, gebaseerd op een wetenschappelijke onderbouwing, alleen wanneer er geen alternatief voor handen is dat de doelstellingen van artikel 12 respecteert, en er dient vervolgens een constante monitoring plaats te vinden van het effect. (zie Zaak C-674/17 Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo). Het ultieme doel is een gunstige staat van instandhouding te waarborgen, oftewel een populatie die na vestiging zichzelf in stand kan houden (zie Zaak C-383/09 Commissie v Franse Republiek).
Nieuwe ontwikkelingen
Een lidstaat heeft dus mogelijkheden om ter bescherming van veehouders (onder b) of de openbare veiligheid en openbare gezondheid (onder c) maatregelen te nemen. Vraat van schapen en koeien kan hieronder vallen, net als het voorkomen van aanvallen op burgers of het voorkomen van gevaarlijke verkeerssituaties. De bewoording van artikel 16 maakt het inroepen van die uitzondering alleen erg moeilijk. Belangrijke beperkingen zijn de zinsneden “Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat” en “op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan”. Hoe kan een provincie duidelijk maken dat alle alternatieven voor beheersing van een probleem verkend zijn? Hoe kan beheersing van roofdieren plaatsvinden terwijl de populatie in stand moet blijven?
Het Hof heeft dit in de hierboven aangehaalde zaken verduidelijkt. Omdat het van mening is dat het uitgangspunt van het regime een zo hoog mogelijke standaard van bescherming van genoemde flora en fauna is, kan een lidstaat niet zonder meer tot de conclusie komen dat er geen alternatief is dan af te wijken van deze standaard. Zo dient de lidstaat aan te tonen dat er bij maatregelen die inbreuk maken op artikel 12, bijvoorbeeld het afrasteren van een gebied waarin een soort zich heeft gevestigd, elke andere mogelijke oplossing is afgewogen. In die afweging en de uiteindelijke keuze voor een oplossing dient het belang van de te beschermen soort, of het in stand te houden ecosysteem, voorop te staan. Het is ook in dit licht dat het besluit tot het daadwerkelijk vangen of bejagen van een soort, ook onder het vaag geformuleerde artikel 16(e), moet worden gezien als een absoluut uiterste mogelijkheid. Er wordt niet makkelijk aangenomen dat een populatie in een gunstige staat van instandhouding kan blijven wanneer deze wordt bejaagd.
Daarom heeft de Raad van de Europese Unie namens de EU voorgesteld de beschermingsstatus van de wolf te wijzigen. Het Permanente Comité van het Verdrag van Bern, dat de instandhoudingsstatus van plant- en diersoorten beoordeelt, heeft ermee ingestemd om vanaf 7 maart 2025 de beschermingsstaus van de wolf van ‘strikt beschermd’ naar ‘beschermd’. Dat betekent dat de wolf nog steeds beschermd wordt, maar de populatie kan onder voorwaarden worden beheerst, zolang dit de instandhouding van een levensvatbare populatie niet in gevaar brengt en voldoet aan wetenschappelijke en ecologische vereisten.
Na 7 maart 2025 zal de EU een voorstel doen voor een wetswijziging die de desbetreffende bijlagen van de Habitatrichtlijn aanpast. Dit voorstel voor wijziging moet dan eerst nog door het Europees Parlement en de Raad goedgekeurd worden voor het in werking kan treden.
Wat is er wel mogelijk?
Het doden van wolven is onder de uitzonderingen van artikel 16 momenteel waarschijnlijk niet mogelijk. Het is wel mogelijk om paal en perk te stellen aan de leefomgeving van de wolf, zeker waar deze in direct contact komt met mens en vee. Zo kunnen alternatieven voor jacht onder artikel 16 voor provincies en gemeenten inhouden dat zij samen met boeren rastering aanleggen, dichte struikhagen beplanten, voor nachtelijke stalling van vee zorgdragen of herdershonden kopen. Deze kunnen makkelijker worden gerechtvaardigd bij het afwegen van de alternatieven zoals artikel 16 Habitatrichtlijn voorschrijft.
Het probleem is natuurlijk dat wanneer een gemeente hierbij helpt, dit mogelijk staatssteun inhoudt. Een boer onderneemt een economische activiteit en wordt met middelen van de staat een voordeel gegund dat, mogelijk, boeren in andere lidstaten niet ontvangen. Dat kan een effect hebben op het zogenaamde interlidstatelijke handelsverkeer. Makkelijker gezegd: de prijs voor melk is duurder daar waar een boer zelf moet opdraaien voor maatregelen ter voorkoming van schade door de wolf, waardoor de Nederlandse boer die dat niet hoeft te doen een oneerlijk voordeel geniet.
Voor de agrarische sector geldt vervolgens een aangepast regime met betrekking tot staatssteun verleningen. In deze sector geldt onder andere dat staatssteun onder de de minimis regels valt wanneer deze niet hoger is dan € 20.000. De minimis betekent in deze context dat steun die dit bedrag niet overstijgt naar mening van de Commissie tot geen, of geen noemenswaardig, effect op de interne markt leidt. Een hekwerk zal echter al snel meer kosten. Dat betekent dat hoewel een overheid misschien wel wil helpen om de problemen van een succesvolle vestiging van de wolf te beperken, zij zich snel geconfronteerd ziet met belemmeringen op grond van het Europese staatssteunrecht.
Echter, de landbouwvrijstellingsverordening (LVV) biedt ook uitzonderingen. In een reactie op de toename van de schade is bij de herziening van de LVV de mogelijkheid tot het vrijstellen van steun bij schade door beschermde dieren aangepast. Onder artikel 29 LVV kan nu 100% van de geleden schade worden vergoed – van dode dieren tot veterinaire kosten en schade aan materiaal en gebouwen. Wel stelt de LVV dat de bevoegde autoriteit, in veel gevallen een provincie of gemeente, een inspanning van de boer moet vragen om na het eerste incident preventieve maatregelen te nemen. Meer algemene informatie over de vrijstellingsmogelijkheden is te vinden op de website van Kenniscentrum Europa Decentraal.
Wat opvalt is dat deze preventieve maatregelen niet worden vrijgesteld, en kennelijk nog steeds vallen onder het regime waarbij boven de de minimis norm, voorafgaand aan de Commissie om goedkeuring moet worden gevraagd. Echter, dat wordt deels ondervangen omdat er voor plattelandsontwikkeling bij de hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid middelen beschikbaar zijn gesteld voor maatregelen die het samenleven tussen platteland en grote roofdieren mogelijk maken.
