Nieuws

Publicatie: 15 december 2025

Door:

Op 26 november heeft de Europese Rekenkamer (ERK) een speciaal verslag over het beheer van gemeentelijk afval gepubliceerd. Nederland komt goed uit de bus, omdat het voldoet aan de EU-doelstellingen voor 2025 met betrekking tot hergebruik en gerecycled gemeentelijk afval en voor 2035 met betrekking tot het storten van gemeentelijk afval. Niettemin biedt het ERK-verslag nuttige verbeterpunten voor decentrale overheden in Nederland.

De ERK concludeert het volgende: Terwijl de Europese Commissie de Europese doelstellingen en wetgeving voor hergebruik en recycling gemeentelijk afval heeft aangescherpt, hebben veel lidstaten moeite om aan deze doelstellingen te voldoen. Dit komt voornamelijk door financiële beperkingen en tekortkomingen in nationale afvalbeheerplannen en een te sterke afhankelijkheid van afvalstortplaatsen.

Definitie ‘gemeentelijk afval’

De ERK definieert gemeentelijk afval als afval “dat door of namens gemeentelijke autoriteiten wordt ingezameld en via afvalbeheersystemen wordt verwerkt en verwijderd.” Gemeentelijk afval omvat zowel gemengd als gescheiden ingezameld afval dat afkomstig is van huishoudens en andere bronnen, zoals winkels en overheidsinstellingen. Hierbij valt te denken aan verpakkingsmaterialen, zoals papier en plastic, en bioafval, zoals tuin- en voedselafval. Gemeentelijk afval wordt in EU-wetgeving als “stedelijk afval” aangemerkt.

Doelstellingen voor hergebruik en recycling

Van storten en verbranding naar hergebruik en recycling

De ERK wijst erop dat sinds de jaren 70 de focus van Europees afvalbeleid geleidelijk is verschoven van het storten, verbranden en terugwinnen van gemeentelijk afval naar uiteindelijk het hergebruiken en recyclen daarvan. Het Europees afvalbeleid voor hergebruik en recycling van een gedeelte van de totale hoeveelheid gemeentelijk afval richt zich op de overgang naar een circulaire economie. Hierin wordt afval zo veel mogelijk beperkt en onvermijdelijk afval wordt hergebruikt of gerecycled. Op EU-niveau wordt gemeentelijk afval gereguleerd door de:

De Verordening betreffende verpakking en verpakkingsafval trekt krachtens artikel 70 lid 1 op 12 augustus 2026 de Richtlijn betreffende verpakking en verpakkingsafval in, met uitzondering van een aantal artikelen die op een later moment ingetrokken worden.

Op onze website leest u meer over Europese afvalwetgeving, bioafval, verpakkingsafval en huishoudelijk afval.

Doelstellingen en vooruitgang in Nederland

Uiterlijk 31 december 2025 moeten de lidstaten volgens artikel 11 lid 2 onder c van de Kaderrichtlijn afvalstoffen minimaal 55 procent van het gemeentelijk afval hergebruiken of recyclen. Nederland voldoet in 2023 aan deze norm met 58,5 procent en staat op de vierde plek na Duitsland, Oostenrijk en Slovenië (p. 82).

Nederland voldoet in 2023 aan de EU-norm voor gemeentelijk afval hergebruiken of recyclen en staat op de vierde plek na Duitsland, Oostenrijk en Slovenië.

Daarnaast moet eind 2025 minimaal 65 procent van al het verpakkingsafval worden gerecycled zoals vastgelegd in artikel 6 lid 1 onder f van de Richtlijn betreffende verpakking en verpakkingsafval. In 2022 bedroeg het percentage voor hergebruik en recycling van verpakkingsaval in Nederland 73,9 procent waardoor ook deze tweede doelstelling reeds behaald was (p. 83).

Tot slot mag volgens artikel 5 lid 5 van de Richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen uiterlijk 2035 maximaal 10 procent van de totale hoeveelheid gemeentelijk afval gestort wordt. Ook hier voldoet Nederland vroegtijdig aan de Europese norm met rond de 2 procent in 2023 (p. 84).

De Europese afvalnormen daargelaten kan Nederland nog zelfstandig aanzienlijke vooruitgang boeken op het gebied van de afhankelijkheid van verbranding als afvalverwerkingsmethode door het afbouwen van afvalverbranding en de verbrandingsinstallaties. In Nederland werd in 2023 namelijk nog steeds gemiddeld 188 kg per persoon van het totale gemeentelijk afval per persoon (468 kg) verbrand (p. 71). Het storten van gemeentelijk afval bedroeg in 2023 daarentegen slechts 6 kg per hoofd van de bevolking.

Grote verschillen in vooruitgang tussen de lidstaten

De ERK constateert dat de vooruitgang met het behalen van de afvaldoelstellingen sterk verschilt tussen de lidstaten. Terwijl Nederland de doelstellingen voor 2025 heeft behaald, lopen Griekenland, Malta, Cyprus en Roemenië achter door bijvoorbeeld de vertraagde uitvoering van projecten. Het blijft echter moeilijk te achterhalen of de problemen bij bepaalde lidstaten om de doelstellingen te behalen worden veroorzaakt doordat de doelstellingen mogelijk te ambitieus zijn of door het gebrek aan doeltreffende nationale maatregelen, onvoldoende overheidsfinanciering en het te weinig benutten van economische instrumenten, zoals statiegeldsystemen of stortbelasting (p. 18).

Terwijl Nederland de doelstellingen voor 2025 heeft behaald, lopen Griekenland, Malta, Cyprus en Roemenië achter door bijvoorbeeld de vertraagde uitvoering van projecten.

Bovendien wijst de ERK erop dat de Commissie vanwege personeelsproblemen te weinig gebruik heeft gemaakt van de bestaande monitorings- en handhavingsinstrumenten bij niet-naleving van de Europese afvalwetgeving. Voorbeelden van zulke instrumenten zijn vroegtijdige waarschuwingen, bezoeken aan de lidstaten, effectbeoordelingen en inbreukprocedures voor bevordering van de naleving (pp. 33-35). Daarom raadt de ERK de Commissie aan om tijdige inbreukprocedures met een afschrikwekkende werking te introduceren, bezoeken af te leggen en vroegtijdige waarschuwingen te geven aan lidstaten en beoordelingen uit te voeren in lijn met de termijnen vermeld in de EU-wetgeving.

Europese financiering voor investeringen in afvalbeheer

De focusverschuiving binnen het Europese afvalbeleid van storten en verbranding naar hergebruik en recycling is niet alleen terug te zien in Europese wetgeving, maar ook in de Europese financiering voor afvalbeleid vanuit het Europees fonds voor regionale ontwikkeling en het Cohesiefonds (p. 76). Volgens artikel 7 lid 1 onder f en g van de Verordening 2021/1058 sluiten financieringsregels bijvoorbeeld de investering in infrastructuur voor de behandeling van restafval uit, waardoor investeringen met hergebruik en recycling als doel worden gestimuleerd (p. 7).

De ERK stelt vast dat in de periode 2014-2020 van het Europees cohesiebeleid 91 procent van de beschikbare Europese financieringsmiddelen tegen 31 december 2023 (de uiterste datum van subsidiabiliteit) was besteed. In de steekproef hadden Griekenland en Roemenië respectievelijk slechts 76 procent en 57 procent van hun beschikbare middelen benut. Daarom raadt de ERK de lidstaten aan om de financieringsmogelijkheden vanuit de EU beter te benutten om zo te kunnen investeren in doeltreffend afvalbeleid gericht op een circulaire economie. Via onze fondsenwijzer vindt u meer informatie over Europese fondsen en de financieringsmogelijkheden voor decentrale overheden.

Belang van decentrale overheden in Europees afvalbeheer

Hoewel de afvaldoelstellingen in EU-wetgeving op nationaal niveau moeten worden bereikt, zijn lokale overheden, waaronder decentrale overheden, hoofdzakelijk verantwoordelijk voor de uitvoering van afvalbeleid. Decentrale overheden vervullen een cruciale rol in het organiseren van doeltreffend afvalbeheer bestaande uit infrastructuur voor de gescheiden inzameling, sortering, verwerking, verbranding en storting van afval en een levensvatbare markt voor de gerecyclede output. Het decentrale karakter en de beperkte administratieve capaciteiten van decentrale overheden vormen een extra uitdaging voor het behalen van de doelstellingen binnen Europees afvalbeleid (p. 10).

Het decentrale karakter en de beperkte administratieve capaciteiten van decentrale overheden vormen een extra uitdaging voor het behalen van de doelstellingen binnen Europees afvalbeleid.

Gemeentelijk afval bedraagt 27 procent van het totale afval in de EU (p. 4). In Nederland werd in 2023 volgens Eurostat gemiddeld 468 kg gemeentelijk afval geproduceerd per hoofd van de bevolking; dat is onder het Europese gemiddelde (511 kg). Grote Nederlandse gemeenten, zoals Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht, kampen al jaren met logistieke en financiële problemen in hun afvalbeheer, maar het ERK-verslag toont aan dat deze problemen het bereiken van de Europese afvaldoelstellingen niet hebben belemmerd.

Tot slot kunnen decentrale overheden in Nederland kunnen nuttige lessen trekken uit de steekproeven bij decentrale overheden in Griekenland, Polen, Portugal en Roemenië. De nationale afvalbeheerplannen van deze lidstaten onderschatten de behoeften voor afvalinfrastructuur en de benodigde investeringen om aan de aangescherpte afvaldoelstellingen te voldoen. Dit kwam door onjuiste voorspellingen van de afvalproductie, weglatingen of onderschattingen van bepaalde infrastructuurbehoeften, zoals beheercentralen voor bioafval, vertragingen bij de uitvoering van investeringsprojecten voor afvalinfrastructuur of de sterke stijging van de bouwkosten (pp. 44-46).

Deze observaties laten zien dat vooruitgang in hergebruik en recycling van gemeentelijk afval niet alleen afhankelijk is van doeltreffend afvalbeheer door decentrale overheden, maar ook van de inhoudelijke kwaliteit van nationale afvalbeheerplannen. In Nederland geldt het Landelijk afvalbeheerplan (LAP) als het nationale kader voor afval en circulaire economie. Vanaf 30 december 2025 wordt dit plan opgevolgd door het Circulair Materialenplan.

Meer informatie