Introductie
Op grond van artikel 21, lid 1 VWEU heeft iedere burger van de Europese Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. In richtlijn 2004/38/EG zijn de voorwaarden uitgewerkt voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie. Artikel 4, lid 3 van de richtlijn bepaalt dat lidstaten verplicht zijn om hun burgers overeenkomstig hun wetgeving een identiteitskaart of een paspoort te verstrekken waarin hun nationaliteit is vermeld. De grondrechten van de Europese burger, waaronder het recht op vrij verkeer en vrij verblijf, zijn expliciet vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
In deze zaak, zaak C-491/21, geeft het Hof een verduidelijking van de reikwijdte van het recht van vrij verkeer en verblijf, waaronder het recht van onderdanen van een lidstaat die in een andere lidstaat wonen, op een gelijke behandeling aan die van onderdanen die wel op het grondgebied van de lidstaat verblijven. In casu ging het om het verstrekken van verschillende types reisdocumenten, waarbij onderdanen van Roemenië die in een andere lidstaat woonden, niet in aanmerking kwamen voor de afgifte van een identiteitskaart die ook geldig is als reisdocument.
Zaak
HvJ EU 22 februari 2024, ECLI:EU:C:2024:143 (Direcţia pentru Evidenţa a Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne)
Beleidsdossier en thematiek
Samenvatting en feiten
Naar Roemeens recht hebben alle Roemeense onderdanen, ongeacht hun woonplaats, recht op een paspoort. Daarnaast kan aan alle Roemeense onderdanen vanaf 14 jaar een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument worden afgegeven, indien zij hun woonplaats in Roemenië hebben. Roemeense onderdanen die in een andere lidstaat wonen, kunnen deze identiteitskaart niet krijgen en zijn, wanneer zij een paspoort krijgen met vermelding van de lidstaat van hun woonplaats, verplicht om de identiteitskaart terug te zenden. In het geval dat zij tijdelijk of periodiek in Roemenië verblijven, wordt aan hen een tijdelijke identiteitskaart afgegeven, die echter geen reisdocument vormt.
De zaak betreft WA, een Roemeens onderdaan, die zijn beroepswerkzaamheden als advocaat in zowel Frankrijk als Roemenië uitoefent. WA had zijn woonplaats sinds 2014 in Frankrijk gevestigd. De Roemeense autoriteiten hebben hem een elektronisch paspoort afgegeven waarin vermeld staat dat hij zijn woonplaats in Frankijk heeft. Omdat zijn privéleven en zijn beroepsleven zowel in Frankrijk als in Roemenië plaatsvinden, geeft hij ook jaarlijks zijn woonplaats in Roemenië aan en ontvangt hij daarom ook een voorlopige identiteitskaart. Deze voorlopige identiteitskaart is geen document waarmee hij naar het buitenland kan reizen.
Op 17 september 2017 heeft WA het directoraat Persoonsgegevens in Roemenië verzocht om de afgifte van een reguliere identiteitskaart. Deze aanvraag werd afgewezen op grond van het feit dat dat WA zijn woonplaats niet in Roemenië had gevestigd. Daarop stelde de man een bestuursrechtelijk beroep in bij het Curte de Apel Bucureşti (de bestuursrechter in eerste aanleg in Roemenië) met als doel het directoraat te verplichten hem het gewenste document te verstrekken.
Die rechter verklaarde het beroep ongegrond omdat het afwijzingsbesluit naar Roemeens recht, dat bepaalt dat identiteitskaarten alleen worden verstrekt aan Roemeense onderdanen met woonplaats in Roemenië, gerechtvaardigd was. De rechter oordeelde verder dat het Roemeense recht niet in strijd was met het Unierecht, omdat richtlijn 2004/38 de lidstaten niet verplicht identiteitskaarten te verstrekken aan de eigen onderdanen. Ook oordeelde de rechter dat er geen sprake was van discriminatie, omdat de Roemeense autoriteiten hem een gewoon paspoort hadden verstrekt, dat een reisdocument vormt waarmee hij naar het buitenland kon reizen. De verzoeker was van mening dat de beslissing van het Curte de Apel Bucureşti in strijd was met verschillende bepalingen van het VWEU, het Handvest en richtlijn 2004/38 en stelde cassatieberoep in bij de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (de hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken in Roemenië).
Deze rechter vraagt zich af of de weigering tot afgifte van een identiteitskaart in strijd is met het Unierecht. De rechter overweegt dat richtlijn 2004/38 tot doel heeft de door de lidstaten gestelde voorwaarden voor binnenkomst op het grondgebied van een andere lidstaat te harmoniseren. De rechter stelt vast dat Roemeense nationale wettelijke regeling op grond waarvan de aanvraag voor een identiteitskaart geweigerd werd, een restrictieve toepassing geeft van artikel 4, lid 3, van deze richtlijn, dat bepaalt dat lidstaten aan hun burgers identiteitskaarten of paspoorten verstrekken overeenkomstig hun wetgeving.
Ook overweegt de rechter dat het woonplaatscriterium mogelijk een discriminerende behandeling inhoudt, die op grond van het Unierecht alleen te rechtvaardigen is wanneer zij is gebaseerd op objectieve overwegingen die losstaan van het nationaliteit van de betrokken personen en evenredig is aan het door het nationale recht nagestreefde doel. De rechter overweegt verder dat het directoraat Persoonsgegevens niet heeft aangegeven welke objectieve overweging van algemeen belang een rechtvaardiging kan vormen voor het verschil in behandeling tussen Roemeense onderdanen met woonplaats in eigen land en onderdanen die hun woonplaats in een andere lidstaat van de Unie hebben gevestigd.
Rechtsvraag
De Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie schorste daarop de behandeling van de zaak en verzocht het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
Moeten artikel 26, lid 2, VWEU, artikel 20, artikel 21, lid 1, en artikel 45, lid 1, van [het Handvest van de Grondrechten van de EU] alsmede de artikelen 4 [tot en met] 6 van [richtlijn 2004/38] aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die niet toestaat dat een identiteitskaart die binnen de Unie als reisdocument kan dienen, aan een van zijn onderdanen wordt afgegeven omdat deze onderdaan zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft gevestigd?
Uitspraak van het Hof
Minder gunstige behandeling
Het Hof constateert dat de Roemeense regeling een verschil in behandeling oplevert tussen Roemeense burgers met woonplaats in het buitenland en burgers met woonplaats in Roemenië, aangezien aan de eerste categorie burgers slechts één type reisdocument kan worden afgegeven, terwijl aan de tweede categorie twee types reisdocumenten kunnen worden verstrekt.
Feitelijke komt de Roemeense regeling dus neer op een minder gunstige behandeling van onderdanen die in een andere lidstaat wonen. Het is vaste rechtspraak van het Hof, dat een nationale regeling die bepaalde eigen onderdanen benadeelt op de enkele grond dat zij hun recht op vrij verkeer naar en hun verblijf in een andere lidstaat gebruiken, een beperking is van de vrijheden die elke burger geniet op grond van artikel 21, lid 1 VWEU. Daarmee overtreden zij ook het in het Handvest gewaarborgde grondrechten neergelegde recht van elke burger van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, een afspiegeling van het door artikel 21 lid 1 VWEU verleende recht.
Strijdig met het Unierecht
Vervolgens beoordeelt het Hof of dit verschil in behandeling in strijd is met artikel 21 VWEU, artikel 45 lid 1 van het Handvest en artikel 4, lid 3 van richtlijn 2004/38. Die laatste bepaling verplicht de lidstaten hun burgers een identiteitskaart of een paspoort te verstrekken. Het Hof constateert dat hoewel de keuze voor de afgifte van een bepaald type reisdocument dus aan de lidstaten wordt gelaten, de richtlijn tot doel heeft om het fundamentele recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, te vergemakkelijken en met name ook te versterken. Het Hof concludeert dan dat artikel 4 lid 3 van de richtlijn weliswaar de keuze om ofwel een paspoort ofwel een identiteitskaart af te geven, aan de lidstaten laat, maar dat deze bepaling (ook gelezen in het licht van artikel 21 VWEU), de lidstaten niet toestaat om deze keuze te maken op een manier die de onderdanen van een lidstaat die hun recht van vrij verkeer en verblijf binnen de Unie hebben uitgeoefend, minder gunstig behandelt, zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat die op objectieve overwegingen van algemeen belang is gebaseerd.
Rechtvaardiging op objectieve gronden?
Wanneer er sprake is van verschil in behandeling tussen onderdanen die in het eigen land wonen en onderdanen die elders wonen kan daarvoor alleen rechtvaardiging mogelijk zijn basis van objectieve gronden. De verwijzende rechter in Roemenië had geen objectieve overweging van algemeen belang vastgesteld. De Roemeense regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen en in de zitting aangevoerd dat het verschil in behandeling werd gerechtvaardigd door het feit dat de woonplaats van onderdanen buiten Roemenië niet op de kaart kan worden vermeld. De vermelding van woonplaats op de kaart diende om dit intrinsieke element van de identiteit van Roemeense burgers, de woonplaats, te bewijzen. De Roemeense autoriteiten voerden aan dat zij niet de verantwoordelijkheid konden nemen om de buitenlandse adressen te attesteren omdat zij daartoe niet bevoegd waren en bovendien dat dit ook een onevenredige administratieve last zou vormen.
Het Hof komt echter tot de conclusie dat er geen verband is aangetoond tussen de vermelding van het adres op de kaart en de verplichting om te weigeren identiteitskaarten af te geven aan Roemeense onderdanen die in het buitenland wonen. De Roemeense regering heeft daarvoor geen legitiem doel aangedragen. Verder is het vaste rechtspraak van het Hof dat overwegingen van administratieve aard een afwijking door een lidstaat van het Unierecht niet kunnen rechtvaardigen, zeker niet wanneer daardoor een van de fundamentele vrijheden zou worden beperkt. Ook de doeltreffendheid van de administratieve identificatie en controle van buitenlandse adressen vormt dus geen objectieve overweging van algemeen belang. Het Hof concludeert dat artikel 21 VWEU en artikel 45 lid van het Handvest, in samenhang met artikel 4 lid 3 van richtlijn 2004/38 het niet toestaan om aan een onderdaan van een lidstaat een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument te weigeren, op de enkele grond dat hij zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft gevestigd.
Decentrale relevantie
De (decentrale) overheid dient er zorg voor te dragen dat onderdanen die elders op het grondgebied van de Unie hun woonplaats hebben, een gelijke behandeling ontvangen aan de behandeling van onderdanen die in het eigen land wonen, zeker wanneer het gaat om een beperking van een van de fundamentele vrijheden waaronder het recht van verkeer en verblijf op het grondgebied van de Unie, zoals bij de afgifte van reisdocumenten het geval is. Daarvan kan alleen worden afgeweken wanneer er een legitiem doel is, vastgesteld op objectieve gronden. Overwegingen van administratieve aard voldoen zeker niet aan die eisen.
Meer informatie
Zaak C-491/21, Hof van Justitie van de Europese Unie
Praktijkvraag Handvest, Kenniscentrum Europa Decentraal
