Hoe werken de staatssteunregels bij de financiering van natuurbeheer(ders)?

maart 2020

Onze gemeente vraagt zich af of het mogelijk is om terreinbeherende organisaties (TBO’s) of andere natuurbeheerders financieel te ondersteunen bij hun activiteiten zonder dat er sprake is van (onrechtmatige) staatssteun. Er ligt nu bijvoorbeeld een subsidieaanvraag voor de bouw van een bezoekerscentrum.

Antwoord in het kort

Ja dat is mogelijk omdat steun voor natuurbeheer in beginsel niet wordt gezien als staatssteun. Natuurbeheer als zodanig is immers geen economische activiteit zo blijkt uit besluiten van de Europese Commissie en jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. Dat doet echter niets af aan het feit dat natuurbeheerders of TBO’s mogelijk wel staatssteun kunnen ontvangen. In het geval natuurorganisaties of beheerders economische activiteiten gaan verrichten kan staatssteun mogelijk aan de orde zijn. Het is dus van belang om na te gaan voor welke activiteiten de financiering wordt aangewend. Voor wat betreft de bouw van een bezoekerscentrum is het dus van belang om te kijken naar de aard en opzet van de specifieke activiteiten die daar worden ontplooid.

Natuur en staatssteun

Staatssteun voor natuur(organisaties) is tot op heden een veel bediscussieerd onderwerp gelet op de ontwikkelingen in de jurisprudentie en de aanverwante vakliteratuur. Er bestaat geen apart Europees staatssteunkader voor natuur(beheer) noch heeft de Europese Commissie een aparte mededeling uitgevaardigd over staatssteun voor natuurbeheer. Wel heeft de Europese Commissie een bepaling over natuurbeheer opgenomen in de Mededeling Staatssteun uit 2016 en in haar werkdocument ‘Analytical Grid for Culture, Heritage and Nature Conservation’ is ook een nadere toelichting te vinden. Het komt er op neer dat activiteiten ten behoeve van natuurerfgoed (met inbegrip van het behoud van biodiversiteit, habitats en soorten) gezien het bijzondere karakter niet economisch van aard zijn, omdat deze op niet-commerciële wijze worden georganiseerd.

Economische activiteit

De belangrijkste vraag bij het bepalen of er sprake is van staatssteun heeft dus betrekking op het criterium van ‘een onderneming’ die ‘een economische activiteit’ verricht. Uit vaste rechtspraak blijkt dat hieronder wordt verstaan: iedere entiteit die goederen of diensten aanbiedt op een markt. Dit ongeacht de rechtsvorm van de entiteit, de wijze waarop deze wordt gefinancierd en het al dan niet hebben van een winstoogmerk. Uit recente jurisprudentie blijkt echter dat de aard van de activiteit die wordt verricht doorslaggevend is, in plaats van de vraag of de entiteit in zijn geheel als onderneming moet worden gekwalificeerd.

Voorbeelden van activiteiten die de Commissie doorgaans als economisch bestempeld in deze context zijn: verkoop van houtsnippers en riet, het verpachten van land en activiteiten die worden ontplooid in het kader van toerisme. De Commissie voert in haar natuurbeschermingsgerelateerde besluiten doorgaans aan dat daar waar een natuurorganisatie ook economische activiteiten verricht, er een gescheiden boekhouding moet worden gevoerd om kruissubsidiëring te voorkomen.

Uitspraak Gerecht in zaak T-347/09

Om het bovenstaande te illustreren is de uitspraak van het Gerecht (Duitsland vs Commissie) uit 2013 interessant. Het Gerecht oordeelt in dit arrest dat natuurbescherming op zichzelf een niet-economische activiteit is met een exclusief sociaal karakter, maar dat in deze zaak niet uitgesloten is dat de Duitse natuurbeschermingsorganisaties in kwestie secundaire economische activiteiten uitvoeren. In het geval zij in het kader van de betreffende steunmaatregelen economische activiteiten uitvoeren, dienen ze beschouwd te worden als onderneming in de zin van het staatssteunrecht.

De aard en opzet van het bezoekerscentrum is bepalend

Uit de Mededeling Staatssteun van de Europese Commissie blijkt dat er een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen bepaalde activiteiten. Enerzijds zijn er activiteiten die kosteloos toegankelijk zijn voor het brede publiek en die een zuiver maatschappelijke en culturele doelstelling hebben, anderzijds zijn er activiteiten die overwegend worden bekostigd met bezoekers- of gebruikersvergoedingen of met andere commerciële middelen. Bij het laatste valt te denken aan commerciële tentoonstellingen, verkoop van (streek)producten, commerciële muziekuitvoeringen, festivals en horeca. Bovendien dienen activiteiten die uitsluitend ten goede komen aan bepaalde ondernemingen (en niet aan het brede publiek) in de regel als economisch te worden aangemerkt. Voor deze specifieke casus hangt de staatssteunvraag dus vooral af van de aard en opzet van het bezoekerscentrum.

Vrijstellingsmogelijkheden

Het blijkt in de praktijk vaak lastig om uit te sluiten dat er in een bezoekerscentrum geen economische activiteiten (zoals hierboven beschreven) zullen plaatsvinden. Zekerheidshalve kan er dan worden gekozen om de voorgenomen financiering onder een zogenoemde vrijstelling te brengen. Er bestaan immers veel mogelijkheden om steun te verlenen die verenigbaar is met de staatssteunregels.

Voor kleine bedragen kan er bijvoorbeeld gebruik worden gemaakt van de de-minimisverordening. Ook biedt de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) goede mogelijkheden wanneer het bijvoorbeeld gaat om steun voor multifunctionele en recreatieve infrastructuur of steun voor natuurerfgoed. Uit de praktijk blijkt ook dat meerdere decentrale overheden bij vergelijkbare steunverleningen gebruik maken van de AGVV. Tot slot is het goed om te vermelden dat het ook mogelijk is om een voorgenomen subsidie in te richten als compensatie voor de uitvoering of beheer van een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB) wanneer er sprake is van een marktfalen.

Meer informatie

Dossier staatssteun, Kenniscentrum Europa decentraal
Onderneming, Kenniscentrum Europa decentraal
Natuurbeheer, Kenniscentrum Europa decentraal
EUrrest overdracht natuurterrein en staatssteun, Kenniscentrum Europa decentraal
Algemene Groepsvrijstellingsverordening, Kenniscentrum Europa decentraal
Diensten van Algemeen Economisch Belang, Kenniscentrum Europa decentraal