Kan een gemeente arbeidsmigranten die (tijdelijk) gehuisvest zijn in de gemeente verplichten om arbeid in de gemeente te verrichten?

september 2016

Onze gemeente wil aan de huisvestigingsvergunning van arbeidsmigranten uit de Europese Unie in de gemeente de eis koppelen dat deze arbeidsmigranten in de gemeente werkzaam moeten zijn. Mag onze gemeente dit doen of is een dergelijke verplichting in strijd met de Europese regels van vrij verkeer?

AnTWOORD IN HET KORT:

Deze vraag heeft betrekking op de uitleg van Europese bepalingen betreffende het vrij verkeer van personen, en meer specifiek op het vrij verkeer van werknemers. Het Europeesrechtelijke verbod op het belemmeren van het vrij verkeer van werknemers binnen de EU strekt zich ook uit tot beleidsterreinen als burgerzaken en huisvesting. Decentrale maatregelen, zoals in dit praktijkvoorbeeld het bij een vestiging willen opleggen van een binnen de gemeente werkzaam-zijn-eis kunnen hierbij de naleving van het beginsel van het vrije verkeer van werknemers/personen belemmeren.

Migratie en markttoegang

Decentrale overheden mogen het vrij verkeer van personen/ werknemers niet beperken, zo blijkt uit artikel 45 VWEU. Bij het vrij verkeer van werknemers moet in het kader van dit praktijkvoorbeeld onderscheid gemaakt worden tussen migratierechten (rechten die betrekking hebben op het recht om een andere lidstaat binnen te gaan) en markttoegangsrechten (het recht dat de werknemer het recht geeft op toegang tot de arbeidsmarkt).

Voor wat betreft concrete toepassing van migratierechten is de Burgerschapsrichtlijn opgesteld. Het recht op markttoegang is nader uitgewerkt in de Verordening betreffende het vrij verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (Verordening 1612/68). Hieronder wordt ingegaan op het rechten van markttoegang.

Vereiste van lokale werkzaamheden

De vraag die hier moet worden beantwoord is of de gemeentelijke huisvestigingseis dat arbeiders uit andere lidstaten lokaal werkzaam moeten het vrij verkeer van werknemers beperkt. Daar lijkt het in dit geval wel op. Een arbeidsmigrant zou ingevolge de gemeentelijke eis namelijk alleen in aanmerking komen voor huisvesting als hij/zij lokaal werkzaam is. Verordening 1612/68 stelt in artikel 9 onder andere dat een arbeidsmigrant uit een andere lidstaat dezelfde rechten en voordelen geniet als nationale werknemers inzake huisvesting. Bovendien brengt het beginsel van het vrij verkeer van personen ook met zich mee dat burgers van de EU-lidstaten vrij mogen reizen en zich mogen vestigen op het grondgebied van de EU.

Door aan huisvesting de voorwaarde te stellen dat arbeidsmigranten in de gemeente werkzaam moeten zijn, worden arbeidsmigranten beperkt in het recht op vrij verkeer binnen de EU. Het recht van huisvesting wordt met een dergelijke eis namelijk gekoppeld aan het lokaal werkzaam zijn. Een arbeidsmigrant uit een andere lidstaat kan zich daardoor niet vrij vestigen en geen vrije arbeid verrichten. Dergelijke woon/werk eisen stelt de gemeente in het kader van huisvesting niet aan inwoners met de Nederlandse nationaliteit. Deze maatregel heeft dus discriminerende werking jegens arbeidsmigranten en is daarom in principe niet toegestaan.

Echter, vervolgens dient na te worden gegaan of de gemeente wellicht een beroep zou kunnen doen op een van de uitzonderingen die beperkingen op het vrij verkeer van werknemers kunnen rechtvaardigen. Op deze uitzonderingsgronden wordt hieronder nader ingegaan.

Uitzonderingen

Er zijn uitzonderingen mogelijk die de uitoefening van de in het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) gewaarborgde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken. Daarvoor moet cumulatief aan vier voorwaarden worden voldaan: De beperkende maatregel moet dan

1. zonder discriminatie worden toegepast;
2. kunnen worden gerechtvaardigd op grond van dwingende redenen van algemeen belang;
3. noodzakelijk zijn;
4. proportioneel zijn.

Ad 1. Discriminatie – geen onderscheid naar nationaliteit

Het bieden van bepaalde voordelen alleen aan personen die woonachtig zijn in een specifieke gemeente of regio kan direct discriminerend zijn. Voor de kwalificatie van een maatregel als discriminerend is het niet noodzakelijk dat deze tot gevolg heeft dat alle eigen onderdanen worden begunstigd, of dat enkel sommige groepen onderdanen van andere lidstaten (bijvoorbeeld alleen onderdanen die in een bepaalde gemeente woonachtig zijn) worden benadeeld.

Het Hof van Justitie EU heeft in haar rechtspraak bepaald dat onder het discriminatieverbod niet alleen discriminerende maatregelen vallen, maar ook maatregelen die geen onderscheid naar nationaliteit maken maar hetzelfde effect hebben. Decentrale overheden kunnen dus niet aan het discriminatieverbod ontsnappen door bepaalde belemmeringen, bijvoorbeeld een vergunning, niet alleen op te leggen aan buitenlandse werknemers maar ook aan Nederlandse.

In deze casus maakt de gemeente direct onderscheid tussen Nederlandse arbeiders en arbeiders uit andere lidstaten. De gemeente legt namelijk de verplichting op aan arbeidsmigranten, die (tijdelijk) woonachtig zijn in de gemeente, om lokale werkzaamheden te verrichten. Er is dus sprake van discriminatie op basis van nationaliteit.

Ad 2. Rechtvaardigingsgronden

Binnen het Europees recht zijn twee soorten rechtvaardigingsgronden voor mogelijke belemmering van – in dit geval – de fundamentele verdragsvrijheid van vrij verkeer/ vrije vestiging te onderscheiden. Deze rechtvaardigingsgronden zijn die, die genoemd zijn in het Verdrag (VWEU) en de zogenaamde ongeschreven rechtvaardigingsgronden (ook wel ‘rule of reason’ of ‘dwingende redenen van algemeen belang’ genoemd).

Artikel 45 lid 3 en 4 VWEU bevatten de verdragsuitzonderingen voor beperkingen op het vrij verkeer van werknemers. De belangen die in deze bepaling worden genoemd zijn:

– openbare orde;
– openbare veiligheid;
– volksgezondheid;
– betrekkingen in overheidsdienst of werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag.

Het is aan de gemeente om te bepalen of zij in dit geval een beroep kan doen op een van deze uitzonderingsgronden. Het is in de praktijk lastig om een huisvestingsvergunning voor arbeidsmigranten met daaraan gekoppeld de verplichting om in de gemeente te werken te rechtvaardigen op één van deze gronden. Deze verplichting lijkt namelijk veeleer voort te vloeien uit economische redenen.

Rule of reason

Buiten de Verdragsuitzonderingen kunnen er nationale regels zijn die op grond van ‘dwingende redenen van algemeen belang’ voor kunnen gaan op de bepalingen van vrij verkeer. Deze moeten volgens het arrest Cassis de Dijon redelijk zijn. Daarom staat deze rechtspraak bekend als de rule of reason. Wellicht zouden er in dit geval nog dwingende redenen van algemeen belang kunnen zijn die een belemmering van het vrij verkeer van werknemers rechtvaardigt. Indien de gemeente hiervan gebruik wenst te maken, dan moet vervolgens getoetst worden of deze ongeschreven rechtvaardigingsgronden noodzakelijk en proportioneel zijn.

Ad 3. En 4. Noodzakelijk en proportioneel

Is de rechtvaardigingsgrond om het recht op vrij verkeer van arbeidsmigranten te belemmeren echt noodzakelijk? En zijn er bijvoorbeeld minder vergaande maatregelen om hetzelfde doel te bereiken? Indien dat het geval is, dan kan de gemeente geen beroep doen op de uitzonderingsgrond voor een beperking van vrij verkeer van .

Conclusie

De gemeente mag arbeidsmigranten uit andere EU lidstaten die (tijdelijk) gehuisvest zijn in de gemeente in het kader van een huisvestingsvergunning, niet verplichten om arbeid in de gemeente te verrichten omdat dit een belemmering van de regels van vrij verkeer oplevert. Dit is anders indien die gemeente een rechtmatig beroep kan doen op de bovengenoemde uitzonderingsgronden.

Door:

Madeleine Broersen, Europa Decentraal

Meer informatie:

Vrij verkeer, Europa decentraal
Vrij verkeer van personen, Europa decentraal
Vrij verkeer van werknemers, Europa decentraal
Huisvesting EU-arbeidsmigranten, Rijksoverheid

MEER WETEN OVER DIT ONDERWERP?

Werkt u voor een decentrale overheid of het Rijk en hebt u een vraag over dit onderwerp? Neem dan contact op met de helpdesk van Europa decentraal:

STEL UW VRAAG

X