Moet de gemeente de Dienstenrichtlijn in acht nemen bij een ‘zuiver interne situatie’?

april 2018

Een ondernemer binnen de gemeente heeft een vergunning aangevraagd om een bedrijfshal te gebruiken voor de verkoop van onderdelen van fietsen, accessoires en kleding. De gemeente heeft besloten deze aanvraag te weigeren, omdat volgens het bestemmingsplan het perceel bedoeld is voor volumineuze detailhandel. Om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden laten wij niet-volumineuze detailhandel alleen toe in het centrum. Naar onze mening valt dit assortiment onder niet-volumineuze detailhandel. De ondernemer meent dat de weigering in strijd is met het gelijkheidsbeginsel uit de Europese Dienstenrichtlijn, omdat een van de daar gevestigde bedrijven zijn aanbod van crossmotoren en elektrische fietsen heeft uitgebreid met de verkoop van accessoires en kleding voor beoefenaars van de fietssport. Bij de gemeente vragen we ons echter af of de Dienstenrichtlijn wel van toepassing is. Naar onze mening is er namelijk sprake van een zogenaamd ‘zuiver interne situatie’, waardoor het Europees recht – en in dit geval de Dienstenrichtlijn – niet van toepassing is. Klopt dit?

ANTWOORD IN HET KORT

Over het algemeen geldt dat de Europese Verdragsregels van vrij verkeer alleen betrekking hebben op zogenaamd grensoverschrijdende situaties. Recent heeft het Europees Hof van Justitie echter een uitspraak gedaan (de gevoegde zaken X BV C‑360/15 en Visser Vastgoed Beleggingen C‑31/16) waarin het Hof bevestigt dat de bepalingen omtrent het verlenen van vergunningen en eisen uit hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn ook van toepassing zijn op zuiver interne situaties.

Wat is een zuivere interne situatie?

Om de vrij verkeersregels in te kunnen roepen, moet er sprake zijn van een grensoverschrijdend element. De Europese Verdragsregels betreffende het vrij verkeer, neergelegd in titel IV van het EU-Werkingsverdrag (VWEU), hebben namelijk in principe alleen betrekking op grensoverschrijdende situaties. Nederlandse particulierenonderdanen kunnen bij het ontbreken van een grensoverschrijdend element in principe geen beroep doen op de vrij verkeersartikelen. In dat geval is er namelijk sprake van een zuiver interne situatie.

 Wanneer is de Dienstenrichtlijn van toepassing?

De Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123) zet regels uiteen met betrekking tot dienstverlening in de EU. Het doel van deze richtlijn is om alle beperkingen die dienstverleners ervaren binnen de EU-lidstaten wanneer zij (vrij) dienstenverkeer willen uitoefenen weg te nemen. De richtlijn is in Nederlandse wetgeving omgezet via de Dienstenwet.

Onder ‘dienst’ wordt volgens artikel 4 sub 1 Dienstenrichtlijn verstaan: “elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag” (huidig artikel 57 VWEU). De Dienstenrichtlijn is volgens artikel 2 lid 1 van de richtlijn van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een EU-lidstaat zijn gevestigd. In artikel 2 lid 2 en 3 staat verder een aantal activiteiten genoemd dat niet onder de Dienstenrichtlijn valt. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om diensten op het gebied van vervoer, financiële diensten of diensten in het kader ter uitoefening van het openbaar gezag.

Hoofdstuk drie van de Dienstenrichtlijn

Vergunningsstelsels en -eisen die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen, moeten aan de voorwaarden van de richtlijn voldoen. De voorwaarden voor vergunningen staan in de artikelen 9 t/m 13 Dienstenrichtlijn, de voorwaarden voor eisen in de artikelen 14 en 15 Dienstenrichtlijn. Aangezien het verkopen van onderdelen van fietsen, accessoires en kleding als ‘dienst’ in de zin van artikel 4 lid 1 Dienstenrichtlijn kan worden geclassificeerd, en de dienst niet onder de uitzonderingen van artikel 2 lid 2 en 3 van de richtlijn valt, zou in dit geval het vergunningstelsel en de eisen voor het verlenen van de vergunning aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn moeten voldoen. Dat betekent bijvoorbeeld dat de gemeente in haar vergunningenbeleid geen dienstenbeperkende maatregelen of weigeringsgronden mag opnemen, en vergunningaanvragen dus ook niet mag weigeren wegens dienstenbeperkende eisen. Artikel 14 lid 5 stelt wel dat planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voorkomen om redenen van algemeen belang wel zijn toegestaan.

Wat zegt het Hof van Justitie?

Recent heeft het Hof van Justitie uitspraak gedaan over verschillende prejudiciële vragen die zijn gesteld in twee gevoegde Nederlandse zaken. Beide zaken zijn ook behandeld in twee EUrresten van Europa decentraal (zaak 1, zaak 2). De eerste zaak (Visser Vastgoed Beleggingen) heeft relevantie voor de beantwoording van deze praktijkvraag. Een van de prejudiciële vragen die het Hof heeft beantwoord gaat namelijk over de toepassing van hoofdstuk 3 van de Dienstenrichtlijn op zuiver interne situaties.

In de overwegingen 98-110 van het arrest benoemt het Hof van Justitie dat de bepalingen over het verlenen van vergunningen en eisen in hoofdstuk 3 van de Dienstenrichtlijn niet vereisen dat er sprake moet zijn van een grensoverschrijdend effect. Het Hof vergelijkt deze bepalingen van hoofdstuk 3 namelijk met de bepalingen over het vrij verrichten van diensten uit hoofdstuk 4 van de Dienstenrichtlijn. In die artikelen heeft de wetgever volgens het Hof precies aangegeven dat het hier gaat om het recht van de dienstverrichters “om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn”. Daarmee wordt de toepasselijkheid op zuiver interne situaties uitgesloten. Dat deze uitleg niet is gebruikt in hoofdstuk 3 van de Dienstenrichtlijn houdt volgens het Hof van Justitie in dat de bepalingen omtrent vergunningen en eisen ook van toepassing zijn op zuiver interne situaties.

Toetsing aan de voorwaarden van hoofdstuk 3

Voor deze praktijkvraag houdt dit in dat het verlenen van de vergunning voor de in- en verkoop van onderdelen van fietsen, accessoires en kleding moet voldoen aan de eisen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn. In rechtsoverweging 118 van de zaak Visser Vastgoed Beleggingen heeft het Hof gesteld dat de artikelen 9 en 10 omtrent vergunningsstelsels niet van toepassing zijn op voorschriften van een bestemmingsplan. Wel moet de verenigbaarheid van de voorschriften worden getoetst aan de artikelen 14 en 15, betreffende verboden of aan evaluatie onderworpen eisen. Dit staat in rechtsoverweging 126.

Volgens artikel 15 lid 1 Dienstenrichtlijn moet de gemeente onderzoeken of aan het verlenen van de vergunning een of meer van de eisen uit artikel 15 lid 2 Dienstenrichtlijn worden gesteld. Wanneer dit het geval is, moeten deze voldoen aan de voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid uit artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn. Eisen gesteld in een bestemmingplan komen overeen met de eis uit artikel 15 lid 2 omtrent territoriale beperkingen. Deze eis mag volgens het Hof dus gesteld worden, voorbehoudend dat dit niet-discriminatoir is, noodzakelijk en evenredig. In de zaak Visser Vastgoed Beleggingen is het nu aan de Raad van State om hier een definitieve uitspraak over te geven.

Conclusie

In deze praktijkvraag zijn de voorwaarden van hoofdstuk drie van de Dienstenrichtlijn omtrent het verlenen van vergunningstelsels en -eisen wel toepasselijk in een zuiver interne situatie. De gemeente doet er daarom goed aan om de bezwaren van de ondernemer in overweging te nemen en daarbij te kijken naar de vereisten uit hoofdstuk 3 van de Dienstenrichtlijn

Door:

Juliëtte Fredriksz, Europa decentraal

Bron:

HvJ EU 30 januari 2018, C-31/16, ECLI:EU:C:2018:44 (Visser Vastgoed Beleggingen)

Meer informatie:

De Dienstenrichtlijn, Europa decentraal
Vergunningstelsels en eisen, Europa decentraal
Belangrijke uitspraak EU-hof over de Dienstenrichtlijn in twee Nederlandse zaken, nieuwsbericht Europa decentraal
AG spreekt zich uit over de Dienstenrichtlijn, nieuwsbericht Europa decentraal
Zaak C-31/16, Visser Vastgoed Beleggingen, EUrrest Europa decentraal

 

X