Onze gemeente wil steun verlenen aan een stichting die een multifunctioneel wijkcentrum wil exploiteren waarin verschillende activiteiten worden georganiseerd. Met de subsidie wil de stichting het wijkcentrum een impuls geven. Voor de uitvoering hiervan neemt de stichting verschillende goederen en diensten af van derden, en rekent ze een verlaagde huur aan de gebruikers. Is er nu sprake van indirecte staatssteun op het ‘tweede niveau’, en zo ja hoe moet de gemeente erop toezien dat de staatssteunregels niet worden overtreden?
Antwoord in het kort
Bij het verlenen van steun kan er sprake zijn van indirecte steun aan derde partijen die ongeoorloofd is. Per activiteitsniveau moet worden nagegaan of een maatregel ‘staatssteunproof’ is. Allereerst kan staatssteun aan de directe begunstigde worden voorkomen als de stichting alleen als intermediair fungeert. Daarnaast kan staatssteun op het tweede niveau worden uitgesloten als derden marktconforme prijzen betalen of gebruik maken van de de-minimisverordening. We zullen dit antwoord hieronder verder toelichten.
Staatssteun en economisch voordeel
Iedere onderneming die een economisch voordeel verkrijgt door een steunmaatregel van de overheid, kan als ontvanger van staatssteun worden gekwalificeerd, ongeacht of de onderneming de directe ontvanger is of niet. In dit geval ontvangt de stichting directe steun van de gemeente en geeft zij dit indirect door aan derden.
Om na te gaan of er sprake is van een economisch voordeel, moet worden onderzocht of de desbetreffende onderneming economische activiteiten uitoefent. Verkrijgt de onderneming een voordeel dat andere marktdeelnemers niet hebben? Als dit het geval is, en wanneer ook aan alle andere criteria voor staatssteun wordt voldaan, vormt de steunmaatregel van de gemeente mogelijk onrechtmatige staatssteun (op het ‘tweede niveau’).
Indirect voordeel
Een economisch voordeel kan toekomen aan andere ondernemingen dan degenen waar de staatsmiddelen rechtstreeks aan zijn overgedragen. Zodoende kan een maatregel indirect voordeel opleveren voor andere ondernemingen op een verder activiteitsniveau. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat wanneer “een tussenliggende onderneming een constructie is voor de overdracht van het voordeel aan de begunstigde en zij geen voordeel behoudt”, deze tussenliggende onderneming niet als begunstigde van staatssteun wordt beschouwd. Dit blijkt uit de Mededeling betreffende het begrip staatssteun van de Europese Commissie die meer duidelijkheid verschaft over het aspect indirecte steun.
Intermediair
Wanneer de stichting alleen fungeert als ‘intermediair’ of ‘doorgeefluik’, wordt zij dus niet als begunstigde beschouwd. Er mag dan echter geen subsidie ‘aan de strijkstok’ blijven hangen bij de stichting; 100% van de steun moet worden doorgegeven aan een derde onderneming. Als dit het geval is, wordt de derde onderneming als begunstigde aangemerkt.
Indirecte voordelen of secundaire effecten?
Indirecte voordelen van steun aan een onderneming, die derden economisch voordeel verschaffen, moeten worden onderscheiden van de ‘secundaire’ economische effecten. Deze secundaire economische effecten zijn het gevolg van bijna alle staatssteunmaatregelen. Een voorbeeld van een secundair effect is een productietoename bij ondernemingen die steun ontvangen. Gemeenten (en andere steunverleners) moeten deze voorzienbare effecten van steunmaatregelen altijd vooraf onderzoeken.
Van een indirect voordeel is dus alleen sprake wanneer de steunmaatregel zo is vormgegeven, dat de secundaire effecten duidelijk te onderscheiden ondernemingen of groepen van ondernemingen bevoordelen. Dit is bijvoorbeeld het geval als de directe steun (in dit voorbeeld de steun aan de stichting) afhankelijk wordt gesteld van de afname van goederen of diensten die uitsluitend door bepaalde ondernemingen worden geproduceerd (bijvoorbeeld ondernemingen uit bepaalde gebieden of een specifieke sector). Dat zou in deze casus het geval zijn wanneer de gemeente bepaalt dat de stichting alleen goederen mag afnemen van een bepaalde producent en daarmee andere producenten buitensluit. In deze praktijkvraag vindt u een ander voorbeeld van indirecte staatssteun.
Besluitpraktijk Europese Commissie
Er zijn verschillende besluiten genomen door de Europese Commissie, waaruit blijkt hoe indirecte steun aan een andere partij dan de direct begunstigde moet worden beoordeeld. De Commissie stelt dat er op meerdere niveaus moet worden getoetst. Per niveau moet worden nagegaan of een maatregel staatssteunproof is. Als er op het niveau van de exploitant geen sprake is van staatssteun, kan daar op het niveau van de gebruiker alsnog sprake van zijn. In het voorbeeld doet dit zich voor als de stichting/exploitant het ontvangen economische voordeel doorgeeft aan een commerciële dienstverlener door een niet-marktconform huurtarief te rekenen voor het gebruik van een ruimte in het wijkcentrum.
Staatssteunproof
Gemeenten kunnen staatssteun aan ‘derde begunstigde partijen’ op verschillende manieren voorkomen. Het uitgangspunt is hierbij telkens dat het economisch voordeel van gemeentelijke steun voor deze ondernemingen zich niet voordoet of teniet wordt gedaan. Dit kan worden bewerkstelligd, door bijvoorbeeld marktconforme prijzen te betalen, of een marktconforme huur te rekenen aan derden.
Staatssteun kan tevens uitgesloten worden wanneer het economisch voordeel aan een derde begunstigde volledig wordt doorberekend ten bate van de burger die van de goederen/diensten van deze onderneming gebruik maakt.
De-minimisverordening
Als bovenstaande opties geen uitkomst bieden om staatssteun aan derde begunstigden te voorkomen, zal de gemeente de steunmaatregel aan derden staatssteunproof moeten maken. In veel gevallen kan er dan gebruik worden gemaakt van de de-minimisverordening. Onder deze verordening kunnen decentrale overheden ondernemingen (in dit geval de derde ondernemingen die een lagere huur betalen) per drie lopende jaren tot een zeker bedrag vormvrij aan steun verlenen zonder dat er sprake is van staatssteun. Wanneer het in een dergelijke situatie om hogere bedragen gaat, is het soms ook mogelijk om van de DAEB-mogelijkheden (waaronder de DAEB de-minimisverordening) gebruik te maken. Als er van de de-minimisverordening gebruik wordt gemaakt is het wel van belang dat er rekening wordt gehouden met cumulatie van andere steun.
Meer informatie
Staatssteun, Kenniscentrum Europa Decentraal
Financieringsinstrumenten, Kenniscentrum Europa Decentraal
Economisch voordeel, Kenniscentrum Europa Decentraal
Mededeling betreffende het begrip staatssteun, Europese Commissie
