Hoe voorkom je als gemeente ongeoorloofde staatssteun aan derden?

december 2015

Onze gemeente wil steun verlenen aan een stichting die een multifunctioneel wijkcentrum wil exploiteren waarin verschillende activiteiten worden georganiseerd. Met de subsidie wil de stichting het wijkcentrum een impuls geven. Voor de uitvoering hiervan neemt de stichting verschillende goederen en diensten af van derden, en rekent ze een verlaagde huur aan de gebruikers. Is er nu sprake van indirecte staatssteun op het ‘tweede niveau’, en zo ja hoe moet de gemeente erop toezien dat de staatssteunregels niet worden overtreden?

Antwoord in het kort

Ja, er kan mogelijk sprake zijn van indirecte steun die ongeoorloofd is.  Per niveau zal moeten worden nagegaan of een maatregel ‘staatssteunproof’ is. Allereerst kan op het eerste niveau staatssteun worden voorkomen als de stichting als intermediair fungeert. Daarnaast kan op het tweede niveau staatssteun worden uitgesloten als er marktconforme prijzen wordt gerekend aan derden, of wanneer derden gebruik maken van de de-minimisverordening. We zullen hieronder dit antwoord verder toelichten.

Staatssteun en economisch voordeel

Iedere onderneming die een economisch voordeel verkrijgt door een steunmaatregel van de overheid, kan als ontvanger van staatssteun worden gekwalificeerd. Dit ongeacht of de onderneming de directe ontvanger van steun is, of niet. In casu ontvangt de stichting directe steun van de gemeente, en geeft dit indirect door aan derden. Om na te gaan of er sprake is van een economisch voordeel, is het van belang te onderzoeken of de desbetreffende onderneming economische activiteiten uitoefent. Verkrijgt de onderneming een voordeel, dat andere marktdeelnemers niet hebben verkregen? Als dit het geval is, en wanneer ook aan alle andere criteria voor staatssteun wordt voldaan, dan vormt de steunmaatregel van de gemeente mogelijk onrechtmatige staatssteun in de zin van staatssteunregels (op het ‘tweede niveau’).

Indirect voordeel

Een economisch voordeel kan worden verleend aan andere ondernemingen dan die ondernemingen waar de staatsmiddelen rechtstreeks aan zijn overgedragen. Zodoende kan een maatregel een indirect voordeel opleveren voor andere ondernemingen die op een verder activiteitsniveau actief zijn. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat wanneer “een tussenliggende onderneming gewoon een constructie is voor de overdracht van het voordeel aan de begunstigde en zij geen voordeel behoudt”, deze tussenliggende of begunstigde onderneming niet als begunstigde van staatssteun wordt beschouwd. Dit blijkt uit de ontwerp mededeling staatssteun van de Europese Commissie die meer duidelijkheid verschaft over het aspect indirecte steun.

Intermediair

Wanneer de stichting bijvoorbeeld fungeert als ‘intermediair’, dan hoeft deze dus niet als begunstigde worden beschouwd. Er mag dan echter geen subsidie ‘aan de strijkstok’ blijven hangen bij de stichting. 100% van de steun moet worden doorgegeven aan een derde onderneming. Als dit het geval is dan zal de derde onderneming als begunstigde worden aangemerkt.

Indirecte voordelen of secundaire effecten?

Bovenstaande soort indirecte voordelen van steun aan een onderneming, die aan derden economisch voordeel verschaffen, moeten worden onderscheiden van de ‘secundaire’ economische effecten. Deze secundaire economische effecten zijn het gevolg van bijna alle staatssteunmaatregelen. Een voorbeeld van een secundair effect is een toename van de productie bij ondernemingen die steun ontvangen. Met het oog hierop dienen de voorzienbare effecten van de steunmaatregelen vooraf altijd door de gemeente (maar ook door andere steunverleners) te worden onderzocht.

Van een indirect voordeel is dus alleen sprake wanneer de steunmaatregel zo is vormgegeven, dat de secundaire effecten daarvan naar duidelijk te onderscheiden ondernemingen of groepen van ondernemingen worden doorgeleid. In casu is dit bijvoorbeeld het geval als de directe steun (in dit  voorbeeld de stichting) afhankelijk wordt gesteld van de afname van goederen of diensten die uitsluitend door bepaalde ondernemingen (bijvoorbeeld ondernemingen uit bepaalde gebieden of in een sector) worden geproduceerd. Dat is in deze casus het geval wanneer de gemeente zou bepalen dat de stichting alleen maar goederen mag afnemen van een bepaalde producent. Daarmee worden andere producenten buitengesloten.

Besluitpraktijk Europese Commissie

Er zijn verschillende besluiten (voorheen beschikkingen) genomen door de Europese Commissie, waaruit kan worden afgeleid hoe indirecte steun aan een andere begunstigde dan de direct begunstigde moet worden beoordeeld. De Europese Commissie stelt dat er op meerdere niveaus moet worden getoetst. Per niveau zal moeten worden nagegaan of een maatregel staatssteunproof is, aldus de Commissie. Hierbij moet worden bedacht, dat indien op het niveau van de exploitant geen sprake is van staatssteun, op het niveau van de gebruiker hier wel sprake van kan zijn. In casu doet dit zich bijvoorbeeld voor als de stichting/exploitant het ontvangen economische voordeel doorgeeft aan een commerciële dienstverlener die een ruimte in het wijkcentrum van de stichting gebruikt en een niet-marktconform huurtarief betaalt.

Staatssteunproof

Gemeenten kunnen op verschillende manieren voorkomen dat er sprake is van staatssteun aan ‘derde begunstigde partijen’.  Het principe is hierbij telkens dat het mogelijke economische voordeel van ondernemingen dat uit de gemeentelijke steun voortkomt voor de uiteindelijke begunstigde onderneming teniet wordt gedaan of zich niet voordoet. Dit kan worden bewerkstelligd, wanneer de stichting bijvoorbeeld marktconforme prijzen betaald, of een marktconforme huur  rekent aan derden.

Staatssteun kan tevens uitgesloten worden wanneer het economisch voordeel aan een derde begunstigde volledig wordt doorberekend ten bate van de burger die van de goederen/diensten van deze onderneming gebruik maakt.

De-minimisverordening

Als bovenstaande opties geen soelaas bieden om staatssteun aan derde begunstigden te voorkomen, zal de gemeente de steunmaatregel aan derden staatssteunproof moeten maken. In veel gevallen kan er dan gebruik worden gemaakt van de de-minimisverordening. Onder deze verordening kunnen decentrale overheden ondernemingen (in dit geval dus de derde ondernemingen die een bijvoorbeeld een lagere huur mogen betalen)  tot € 200.000,- vormvrij aan steun verlenen zonder dat er sprake is van staatssteun. Wanneer het in een dergelijke situatie om hogere bedragen gaat, is het veelal ook mogelijk om van de DAEB mogelijkheden (waaronder de DAEB de-minimisverordening met een plafond van € 500.000,-) gebruik te maken. Als er van de de-minimisverordening gebruik wordt gemaakt is het nog wel van belang dat er rekening met cumulatie van andere steun wordt gehouden.

Puur lokaal

Tot slot kan nog worden opgemerkt dat er mogelijk geen sprake van staatssteun is als er geen sprake is van een interstatelijk/grensoverschrijdend effect van de steunmaatregel. Meer informatie over de interpretatie van de grensoverschrijdende effectnorm is te vinden in het factsheet ‘Zuiver lokaal, wat mag allemaal?’.

Door:

Paul Zondag, Europa decentraal

Meer informatie:

Staatssteun, Europa decentraal
Vormen staatssteun, Europa decentraal
Marktconformiteit, Europa decentraal
EU-regels kennisoverdracht samenwerkingverband, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
Ontwerp Notion of State Aid (januari 2014), Europese Commissie
Zeven recente besluiten, Europese Commissie

MEER WETEN OVER DIT ONDERWERP?

Werkt u voor een decentrale overheid of het Rijk en hebt u een vraag over dit onderwerp? Neem dan contact op met de helpdesk van Europa decentraal:

STEL UW VRAAG

X