Kan uit dierenwelzijnsoverwegingen een vergunning aan een circus worden geweigerd?

oktober 2015

Onze gemeente wil uit dierenwelzijnsoverwegingen een vergunningaanvraag voor een circus met dieren weigeren. Verzetten de Europese (vrij verkeer) regels of de Nederlandse regels zich hiertegen? Of zou er in een dergelijk geval sprake kunnen zijn van discriminerend handelen?

Antwoord in het kort

Gemeenten kunnen een (evenementen)vergunningaanvraag voor een circus met wilde dieren weigeren op basis van het Besluit van 28 augustus 2015 tot wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met het verbod op deelname met zoogdieren behorende tot wilde dierensoorten aan circussen en anders optredens en op vervoer van die dieren ten behoeve daarvan (Staatsblad 2015, nr. 328). Uit het Besluit blijkt namelijk dat een inbreuk op de Europese regels omtrent het vrij verkeer van diensten, door het verbieden van acts met wilde dieren in circussen, gerechtvaardigd wordt geacht op grond van de bescherming van de openbare orde.

Europese regels

Het organiseren van circussen is een dienstenactiviteit (organiseren van een evenement). Daardoor is in dit geval de Dienstenrichtlijn van toepassing. De Dienstenrichtlijn heeft onder andere ten doel de rechtsonzekerheid bij grensoverschrijdende activiteiten en een gebrek aan wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten weg te nemen. Vanuit de regels van de Dienstenrichtlijn geredeneerd, is er in het geval van weigering van een evenementenvergunningaanvraag voor circussen met wilde dieren geen sprake van (indirecte) discriminatie. Het weigeren van de vergunning levert namelijk geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit op en is dus geen belemmering die alleen gericht is op het grensoverschrijdende dienstenverkeer.

De maatregel (weigering van de vergunning) levert echter wél een beperking van het vrije dienstenverkeer op. Want de dienstverlener die een circus met wilde dierenacts wil organiseren kan door de weigering nu niet in de gemeente aan de slag.

Rechtvaardigingsgrond

Artikel 16 van de Dienstenrichtlijn biedt een rechtvaardigingsgrond voor de gemeente om niet discriminerende belemmeringen van het tijdelijke dienstenverkeer door te voeren. Een dergelijke belemmering is namelijk volgens de Dienstenrichtlijn te rechtvaardigen ‘wanneer deze noodzakelijk wordt geacht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu’.

Ook moet de geschiktheid en de proportionaliteit van de maatregel getoetst worden: de maatregel moet geschikt zijn om het nagestreefde doel (in dit geval dierenwelzijn) te bereiken. En deze mag niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken. Wanneer de weigering van de evenementenvergunningaanvraag door de gemeente dus noodzakelijk wordt geacht om redenen van bijvoorbeeld openbare orde en deze maatregel ook nog voldoet aan de geschiktheids- en proportionaliteitseis, kan de gemeente zich beroepen op deze rechtvaardigingsgrond.

Nederlandse Regels

Met ingang van 15 september 2015 heeft de staatssecretaris van Economische zaken, naar aanleiding van het Regeerakkoord uit 2012, een verbod ingesteld op wilde dieren in circussen. Een dergelijk verbod beperkt het vrij verkeer van diensten, maar Nederland beargumenteerd in het Besluit dat deze beperking gerechtvaardigd is op grond van bescherming van de openbare orde.  Vanaf 15 september 2015 mogen circussen in Nederland alleen nog optreden of rondreizen met zoogdieren die vermeld staan op een lijst (zie bijlage IV bij het bovengenoemde Besluit).

Belangenafweging in het Besluit

In de Nota van Toelichting bij het besluit wordt aangegeven dat het kabinet van mening is dat de aantasting van het welzijn en de integriteit van niet-gedomesticeerde zoogdieren, zoals olifanten, giraffen, leeuwen en tijgers in het circus niet kan worden gerechtvaardigd door de belangen van de circussen, trainers en publieke, zijnde traditie, economisch belang en vermaak. De aantasting van het welzijn en de integriteit voor deze dieren is namelijk substantieel, terwijl de belangen van de circussen, trainers, verhuurders en publiek beperkt zijn. Bovendien kunnen circussen ondanks dit verbod blijven bestaan, maar dan zonder optredens met wilde zoogdieren. Daarnaast blijkt uit het besluit dat een verbod op wilde dieren in circussen en andere optredens recht doet aan de groeiende tendens in de samenleving dat het belang van het dier zwaarder wordt gewogen dan het belang van de mens, indien het belang van de mens vermaak betreft.

Rechtvaardiginggrond: bescherming van de openbare orde

Ten grondslag aan het Besluit van 28 augustus 2015 ligt de openbare orde. Dit komt overeen met de Dienstenrichtlijn en de uitleg van het Europese Hof van Justitie: hieruit blijkt dat het begrip openbare orde betrekking kan hebben op bescherming van dierenwelzijn. Daarom is aan het Besluit een belangenafweging omtrent de intrinsieke waarde van het dier vooraf gegaan. Deze belangenafweging is in de alinea hierboven uiteengezet. Ook het feit dat diverse gemeenten in het verleden door afwezigheid van specifieke nationale regelgeving inzake circusdieren, optredens van wilde dieren in circussen probeerden te verhinderen, weegt mee in de belangenafweging. Uit het Besluit volgt ook dat bescherming van de intrinsieke waarde van het dier niet kan worden bereikt met een minder verstrekkende maatregel (proportionaliteitseis). De dieren worden namelijk veelvuldig getransporteerd en de mogelijkheden voor adequate huisvesting en de uitoefening van soorteigen gedrag zijn daardoor beperkt. Eisen of nadere (welzijns)voorschriften zouden deze problemen niet kunnen ondervangen. Het Besluit om het houden en vervoeren van wilde dieren voor circussen en andere optreden te verbieden kan op grond hiervan dus noodzakelijk worden geacht ter bescherming van de openbare orde.

Conclusie

Het houden en vervoeren van wilde dieren in circussen en andere optredens, is met ingang van 15 september 2015 verboden in Nederland. Overtreding van dit verbod wordt strafrechtelijk gehandhaafd. De Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) houdt toezicht op de naleving van het verbod. Gemeenten kunnen op basis van dit besluit een evenementenvergunning voor een circus met wilde dieren weigeren. Ondernemers kunnen in dat geval niet aanvoeren dat een dergelijke weigering in strijd zou zijn met de Europese regels omtrent het vrij verkeer van diensten. Dit omdat er in de Nederlandse regelgeving is geanticipeerd op rechtvaardigingsgronden om belemmeringen van het tijdelijke dienstenverkeer door te voeren, in dit geval bescherming van de openbare orde.

Meer informatie:

Besluit van 28 augustus 2015, Ministerie van Economische Zaken
VNG, veelgestelde vragen dieren
Dienstenrichtlijn, Europa decentraal
Vrij verkeer, Europa decentraal

MEER WETEN OVER DIT ONDERWERP?

Werkt u voor een decentrale overheid of het Rijk en hebt u een vraag over dit onderwerp? Neem dan contact op met de helpdesk van Europa decentraal:

STEL UW VRAAG

X