In onze gemeente verleent een havenbedrijf financieel steun aan diverse kleine en middelgrote ondernemingen. De gemeente heeft doorslaggevende zeggenschap in het havenbedrijf, omdat de aandelen voor 51% in handen zijn van de gemeente zelf. Kan onze gemeente te maken krijgen met het staatssteunrecht?
Antwoord in het kort:
Ja, indien een overheidsbedrijf steun verleent, kan de hiermee verbonden (decentrale) overheid mogelijk worden gekwalificeerd als steunverlenende autoriteit in de zin van de staatssteunregels. De steun die door het overheidsbedrijf wordt verleend, wordt dan aan de gemeente toegerekend. Hiervoor is echter bepalend welke rol een (decentrale) overheid heeft gespeeld bij de totstandkoming van de betreffende steunmaatregel. Indien aan alle staatssteuncriteria uit artikel 107, lid 1 VwEU is voldaan, is de decentrale overheid zelf – en niet het overheidsbedrijf – onderworpen aan de Europese staatssteunregels.
Europese Staatssteunregels
Volgens art. 107 lid 1 VWEU is het verlenen van staatssteun in principe verboden omdat hiermee de mededinging op de Europese markt kan worden verstoord. Er is sprake van staatssteun als een (decentrale) overheid aan een onderneming een economisch voordeel verleent in de vorm van staatsmiddelen. Of dat het geval is, moet de gemeente zelf beoordelen aan de hand van de vijf staatssteuncriteria van artikel 107 VwEU. In het voorliggende voorbeeld is het van belang om het volgende te weten over het staatssteuncriterium betreffende de overdracht van staatsmiddelen.
Staatsmiddelen
Het tweede staatssteuncriterium in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU – staatsmiddelen – ziet op de publieke herkomst van de betrokken maatregel. Hiervan is sprake, wanneer de maatregel waarmee de steun wordt verleend, toerekenbaar is aan de staat en wanneer de steun, direct of zijdelings, met staatsmiddelen is bekostigd. De toerekenbaarheid en bekostiging met staatsmiddelen vormen twee afzonderlijke cumulatieve criteria. Zij worden echter vaak samen onderzocht bij de beoordeling of er sprake is van staatssteun.
Met staatsmiddelen bekostigd
Staatsmiddelen omvatten alle middelen van de overheidssector, waaronder de middelen van decentrale overheden. Ook middelen van overheidsbedrijven vormen staatsmiddelen, omdat de staat het gebruik hiervan kan sturen. De overheid kan immers invloed uitoefenen op een staatsbedrijf. Onder omstandigheden vallen hieronder bijvoorbeeld ook middelen die oorspronkelijk uit private bijdragen zijn gefinancierd, maar vervolgens door een overheid of overheidsbedrijf aan derden worden verstrekt. Dit kunt u teruglezen in paragraaf 3.2 van de Mededeling betreffende het begrip “staatssteun” van de Europese Commissie.
Toerekenbaar aan de overheid
Ten tweede moet de gemeente onderzoeken of de steunmaatregel valt toe te rekenen aan een (decentrale) overheid. Het ligt natuurlijk voor de hand dat dat zo is, als steun wordt verleend door de gemeente zelf. In bepaalde gevallen kan er echter onduidelijkheid ontstaan of steun kan worden toegerekend aan de staat. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien het gaat om het gemeentelijke havenbedrijf. Dit bedrijf kwalificeert namelijk als overheidsbedrijf zodra de gemeente er doorslaggevende zeggenschap over heeft.
Wat is een overheidsbedrijf?
Decentrale overheden kunnen een overheidsbedrijf oprichten om bepaalde economische activiteiten uit te voeren. De vraag is dan of een overheidsbedrijf zich aan de staatssteunregels moet houden. Het begrip overheidsbedrijf – of openbaar bedrijf – wordt uitgelegd in Richtlijn 2006/111/EG van de Commissie. Volgens die Richtlijn omvat dit begrip „ […] alle bedrijven waarover overheden rechtstreeks of middellijk een dominerende invloed kunnen uitoefenen uit hoofde van eigendom, financiële deelneming of de desbetreffende regels” (artikel 2, onder b). Voorbeelden hiervan zijn gemeentelijke grondbedrijven, regionale ontwikkelingsmaatschappijen, gemeentelijke havenbedrijven, maar ook diverse publiek-private samenwerkingsverbanden. In het voorliggende voorbeeld gaat het om een havenbedrijf dat voor 51% in de handen is van de gemeente. Hierdoor kan worden aangenomen dat de betreffende decentrale overheid een dominerende invloed uitoefent op het havenbedrijf. Er is dus sprake van een overheidsbedrijf.
Wanneer is een steunmaatregel van een overheidsbedrijf toerekenbaar aan een (decentrale) overheid?
Om van toerekenbaarheid te kunnen spreken dient te worden uitgemaakt of de overheid geacht kan worden op een of andere manier bij de vaststelling van de maatregel van het overheidsbedrijf betrokken te zijn geweest. Het enkele feit dat een maatregel door een overheidsbedrijf wordt genomen, is hiervoor niet voldoende. Een voorbeeld: een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie die enkel de wil van het opdracht gevende bedrijfsleven uitvoert en dat doet met de middelen van aangesloten ondernemingen, handelt niet in naam van de staat. Een dergelijke organisatie kan dus geen staatssteun toekennen. Het Hof van Justitie past een aantal criteria toe om na te gaan of een maatregel toerekenbaar is aan de overheid of niet.
- Wanneer het besluit tot verstrekking van de steun alleen kon worden genomen door rekening te houden met de eisen die gesteld zijn door de overheid of als daarbij rekening moest worden gehouden met aanwijzingen van de overheid. Hiervan is bijvoorbeeld sprake indien de overheid de criteria vaststelt voor de selectie van de ondernemingen die het voordeel, de steun, ontvangen;
- Wanneer er organisatorische factoren aanwezig zijn die het overheidsbedrijf met de staat verbinden. Een dergelijk verband kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien er een door gemeente benoemd orgaan bestaat, dat binnen het havenbedrijf een bestuurlijke functie heeft. Bijvoorbeeld als dat orgaan is vertegenwoordigd in het bestuur van het havenbedrijf;
- De aard en de activiteiten van het bedrijf en het feit dat het betreffende overheidsbedrijf bij het verrichten van deze activiteiten op de markt normaal gesproken concurreert met marktdeelnemers. Denk hierbij bijvoorbeeld aan maatregelen die worden genomen door publieke pensioenfondsen of publieke ontwikkelingsbanken die bepaalde publieke beleidsdoelstellingen realiseren in een voornamelijk private omgeving. Hoe meer het bedrijf ‘normale’ marktactiviteiten verricht, hoe minder snel kan worden aangenomen dat het om een overheidsbedrijf gaat;
- Het juridische statuut van het bedrijf; of op de organisatiewijze en het handelen van de organisatie ofwel publiekrecht dan wel privaatrecht, zoals het vennootschapsrecht van toepassing is. Als het privaatrecht van toepassing is, kan bijvoorbeeld eerder worden aangenomen dat het niet om een overheidsbedrijf gaat;
- De mate waarin de overheid toezicht uitoefent over de activiteiten van het overheidsbedrijf.
Deze criteria kunt u vinden onder punt 43 van de mededeling van de Europese Commissie. De decentrale overheid kan aan de hand van deze aanwijzingen beoordelen of een maatregel aan de staat, of de gemeente, in het voorbeeld dat hier aan orde is, valt toe te rekenen en dus op dat punt kwalificeert als staatssteun. Hierbij dient echter te worden opgemerkt dat geen van de vier criteria op zich doorslaggevend is, maar dat zij in samenhang moeten worden bekeken..
Wat voor gevolgen heeft de toerekenbaarheid van een steunmaatregel aan de (decentrale) overheid?
Indien de gemeente tot de conclusie komt dat er sprake is van toerekenbaarheid, en indien er aan de overige staatssteuncriteria is voldaan, is de decentrale overheid onderworpen aan de Europese staatssteunregels. en niet het overheidsbedrijf. De verplichtingen uit artikel 108, lid 1 VwEU gelden voor de lidstaat, in dit geval de gemeente. De steunmaatregel moet dan door de gemeente worden gemeld bij de Europese Commissie. Als daarentegen een van de vrijstellingsverordeningen van de Europese Commissie van toepassing is, hoeft de steunmaatregel niet gemeld te worden bij de Europese Commissie. Er gelden wel nadere voorwaarden en verplichtingen voor de uitvoering, transparantie en verslaglegging voor vrijgestelde steun. Als de steunbedragen relatief klein zijn, kan de gemeente gebruik maken van de reguliere de-minimisverordening. Voor reguliere de-minimissteun geldt dat over een periode van drie jaren tot € 200.000,- aan steun mag worden verleend aan iedere onderneming.
Overheidsbedrijven en de Wet Markt en Overheid
In de bovenstaande situatie kan het zijn dat er geen sprake is van staatssteun. Bijvoorbeeld omdat er niet aan de staatssteuncriteria is voldaan, of omdat de gemeente gebruik kan maken van de reguliere de-minimisverordening. In dat geval kan de gemeente te maken krijgen met de Wet Markt en Overheid (Wet M&O). Deze wet geldt voor overheden die zelf of via hun overheidsbedrijven economische activiteiten verrichten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de afwikkeling van het scheepvaartverkeer of de aanleg, onderhoud en vernieuwing van de fysieke infrastructuur van het havengebied. Om concurrentievervalsing te voorkomen, dient de overheid in dat geval de gedragsregels uit de Wet M&O toe te passen. Meer informatie hierover vindt u op onze website en in een praktijkvraag over de Wet M&O en overheidsbedrijven.
MEER INFORMATIE
- Handreiking Staatssteun voor de Overheid, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
- Staatsmiddelen, Kenniscentrum Europa Decentraal
- Is een overheidsbedrijf ook gebonden aan de regels van de Wet Markt & Overheid?