Praktijkvraag

Laatste update: 27 september 2021

Door: en


Onze gemeente wil de plaatselijke volleybalclub tegemoetkomen door de huurprijs van de gemeentelijke sporthal voor hen te verlagen. Bieden de staatssteunregels hier ruimte voor?
Antwoord in het kort

Afhankelijk van de situatie zijn er verschillende conclusies mogelijk. Het is belangrijk dat de gemeente eerst bepaalt of de voorgenomen steun voldoet aan de vijf staatssteuncriteria uit artikel 107 lid 1 VWEU, want alleen dan is er sprake van staatssteun. Mogelijk wordt de sportclub niet aangemerkt als een onderneming of heeft de steun geen ongunstig effect op het handelsverkeer doordat er sprake is van een zuiver lokaal effect. Wanneer er wel sprake blijkt te zijn van staatssteun dan kan de gemeente vervolgens onderzoeken of de steun ‘staatssteunproof’ kan worden verleend, op basis van de de-minimisverordening of de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV).

Staatssteunverbod

Bij de voorgenomen maatregel, het verlagen van de huurprijs van de gemeentelijke sporthal voor de volleybalclub, dient er te worden getoetst aan de vijf cumulatieve staatssteuncriteria van artikel 107, lid 1 VWEU. Er kan mogelijk twijfel bestaan of de plaatselijke volleybalclub wel kwalificeert als een onderneming: oefent het wel een economische activiteit uit? En telt het verlagen van de huurprijs ook als een ‘economisch voordeel’ voor deze entiteit? Mogelijk kan er ook discussie bestaan of er wel wordt voldaan aan het laatste criterium, het betreft immers een plaatselijke sportclub.

Het begrip ‘onderneming’

Het eerste vereiste van artikel 107 VWEU ziet toe op het begrip ‘onderneming’. De Europese Commissie heeft  eerder in de zaak SA.37109 bepaald dat niet-professionele sportverenigingen , dus amateursportverenigingen, in beginsel niet als onderneming kunnen worden aangemerkt. Sportverenigingen zoals deze kunnen daarbij alleen als onderneming worden beschouwd voor zover zij een economische activiteit uitoefenen. Dit volgt uit de zaak SA.43983. Een ‘economische activiteit’ wordt gedefinieerd als het aanbieden van goederen en diensten op een markt. Dit betekent echter niet dat een niet-professionele sportvereniging, zonder winstoogmerk, geen onderneming kan zijn. Ook entiteiten zonder winstoogmerk kunnen goederen of diensten op een markt aanbieden, zo geeft de Europese Commissie aan in punt 9 van de Mededeling betreffende het begrip ‘staatssteun’ (de Mededeling). Indien de betrokken sportclub bijvoorbeeld een kantine exploiteert kan het voor wat die activiteit betreft als onderneming worden bestempeld. De Commissie heeft wel onderstreept dat professionele voetbalclubs (met name BVO’s) economische activiteiten verrichten en daardoor als onderneming moeten worden aangemerkt.

Een economisch voordeel

Het derde staatssteunvereiste ziet op het begrip ‘marktconformiteit’. Wanneer een decentrale overheid, in dit geval een gemeente, steun verleent die marktconform is, dan is staatssteun uitgesloten. Het gaat dan immers om een commerciële transactie. Wanneer een steunmaatregel niet marktconform wordt verleend, kan er mogelijk sprake zijn van staatssteun. Bij toepassing van dit derde vereiste wordt getoetst of de onderneming in kwestie een economisch voordeel ontvangt dat onder normale marktvoorwaarden (dus zonder overheidsingrijpen) niet zou zijn verkregen. In dat geval is er sprake van een economisch voordeel. De staat verstrekt dan een eenzijdig voordeel en de onderneming hoeft geen tegenprestatie te leveren die opweegt tegen de steun van de overheid. Alleen het effect van de maatregel op de onderneming is relevant. Dit houdt in dat iedere maatregel die de financiële situatie van een onderneming verbetert, ongeacht of dit het doel van de maatregel is, de begunstigde onderneming van een voordeel voorziet. Met het verlagen van de huurprijs verkrijgt de volleybalclub een economisch voordeel dat het onder normale marktomstandigheden niet zou hebben verkregen.

Transacties en grondtransacties

In dit geval wil de gemeente de volleybalclub steunen door het verlagen van de huurprijs van de gemeentelijke sporthal. Er is in dit geval sprake van een transactie. Als overheden grond verkopen of gebouwen verhuren aan een onderneming, dan dient dit marktconform te gebeuren om verenigbaar te zijn met de staatssteunregels. In de Mededeling van de Commissie betreffende het begrip staatssteun staan verschillende methoden genoemd om te bepalen of een grondtransactie marktconform plaatsvindt. Deze methoden staan beschreven in paragraaf 4.2.3. van de Mededeling:

  1. Pari Passu (paragraaf 86 van de Mededeling). Hierbij gaat het er om of er sprake is van een transactie op voet van gelijkheid. Dit betekent dat de transactie op dezelfde voorwaarden plaatsvindt voor overheidsinstanties en particulieren die zich in een vergelijkbare situatie bevinden.
  2. Tenderprocedure (paragraaf 89 van de Mededeling). Hierbij gaat het er om dat er sprake is van een transactie op grond van een concurrerende, transparante, non-discriminerende en onvoorwaardelijke inschrijvingsprocedure.
  3. Benchmarking (paragraaf 98 van de Mededeling). Dit houdt in dat er gehandeld wordt onder voorwaarden die vergelijkbare particulieren voor vergelijkbare transacties in vergelijkbare situaties hebben toegepast.
  4. Andere waarderingsmethoden (paragraaf 101 van de Mededeling). Hierbij is het belangrijk dat marktconformiteit kan worden vastgesteld door middel van algemeen aanvaardbare methoden op basis van objectieve en verifieerbare gegevens, zoals taxaties en andere geaccepteerde waarderingsmethodieken.

Lees meer over marktconformiteit bij grondtransacties en de staatssteunregels in deze praktijkvraag.

Een grensoverschrijdend effect

Het vijfde en daarmee laatste vereiste van artikel 107 lid 1 VWEU ziet toe op het grensoverschrijdend effect. Bij dit criterium dient er te worden getoetst of de verleende steun het handelsverkeer tussen twee of meer lidstaten ongunstig beïnvloed of de mogelijkheid heeft dit te doen. De Europese Commissie en het Europese Hof van Justitie geven een ruime uitleg aan het begrip grensoverschrijdend effect. Er bestaat geen drempel of percentage waaronder het handelsverkeer tussen lidstaten niet ongunstig wordt beïnvloed. Lage steunbedragen of kleine begunstigde ondernemingen sluiten, kortom, de mogelijkheid niet uit dat het handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed. Ook de plaatselijke of regionale aard van de geleverde diensten of de omvang van het betrokken werkterrein sluiten beïnvloeding niet uit. Ook al is een onderneming uitsluitend in één lidstaat actief, dan kan steun nog steeds een grensoverschrijdend effect hebben en dus de concurrentie vervalsen.

De Europese Commissie geeft in punt 197 van de Mededeling betreffende het begrip staatssteun aan dat het niet mogelijk is om algemene categorieën te bepalen die doorgaans niet aan het vijfde criterium voldoen. Toch bevatten eerdere besluiten voorbeelden van situaties waarin de Europese Commissie tot de conclusie kwam dat overheidssteun het handelsverkeer tussen lidstaten niet ongunstig kon beïnvloeden. In deze zelfde Mededeling wordt het voorbeeld genoemd van sport- en recreatievoorzieningen die een overwegend lokaal publiek bedienen en waarvan niet te verwachten valt dat zij klanten of investeringen uit andere lidstaten zullen aantrekken. Er wordt in dit geval gesproken van een zuiver lokaal effect.

Zuiver lokaal effect

In een aantal zaken is de Commissie tot de conclusie gekomen dat vanwege de specifieke omstandigheden van de zaak, de activiteiten in kwestie slechts een zuiver lokaal effect hadden en dat het handelsverkeer tussen lidstaten dus niet ongunstig beïnvloed is. De Commissie let hierbij met name op de volgende aspecten van een steunmaatregel:

  • De steun creëert geen obstakels voor de vestiging van ondernemingen uit andere lidstaten;
  • De geproduceerde goederen en diensten hebben een puur lokaal karakter of hebben slechts aantrekkingskracht in een beperkte geografische regio;
  • Er is slechts een marginaal effect op de markt en op consumenten in aangrenzende lidstaten.

Omdat het aan een algemene richtlijn ontbreekt, dient er voor elke beschikking op dit gebied een individuele marktanalyse te worden uitgevoerd. De daaruit voortvloeiende conclusie is geheel afhankelijk van de omstandigheden van dat specifieke, individuele geval. Een beroep op het ontbreken van een grensoverschrijdend effect dient goed te worden beargumenteerd. Dit vanwege het feit dat de Europese Commissie al erg gauw aanneemt dat er wel degelijk sprake is van een grensoverschrijdend effect.

Wel sprake van staatssteun aan de volleybalclub: en dan?

Indien de gemeente tot de conclusie komt dat er aan alle voorwaarden van artikel 107 lid 1 VWEU is voldaan, omdat de volleybalclub als onderneming kan worden beschouwd en niet puur lokaal acteert, dan is er sprake van staatssteun. Als uitgangspunt geldt dat steunmaatregelen in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU moeten worden aangemeld bij de Europese Commissie (artikel 108 lid 3 VWEU), tenzij een vrijstellingsverordening of andere uitzondering van toepassing is. Uitzonderingen worden onder andere gevormd door:

  • De Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV). Artikel 55 van de AGVV biedt de mogelijkheid om sportinfrastructuur en multifunctionele recreatieve infrastructuur te steunen;
  • De de-minimisverordening. Hier kan het beste gebruik van gemaakt worden wanneer de investeringsbijdrage voor de vereniging gering is.

Het voordeel dat de gemeente aan de volleybalclub wil geven kan zeer waarschijnlijk in de vorm van de-minimissteun worden verleend.

Algemene Groepsvrijstellingsverordening

Voor steun aan sport- en multifunctionele infrastructuur bestaat op basis van artikel 55 AGVV de mogelijkheid om steun te verlenen. Steun op basis van de AGVV is vrijgesteld van de meldplicht bij de Europese Commissie, een kennisgeving volstaat in dit geval. Om steun op basis van de AGVV te verlenen, dient de steunmaatregel zowel aan de algemene voorwaarden van de AGVV te voldoen als aan de specifieke voorwaarden van het toepasselijke artikel. Artikel 55 AGVV betreft dus een mogelijkheid om steun te verlenen in de sportsector, maar het is twijfelachtig of de steun aan de volleybalclub zal voldoen aan de voorwaarden van dit artikel.

Voorwaarden AGVV

Om steun onder de AGVV te verlenen moet de steun aan een vorm van sportinfrastructuur op grond van artikel 55 van de AGVV voldoen aan de volgende voorwaarden:

– de sportinfrastructuur wordt jaarlijks voor ten minste 80% van de capaciteit gebruikt voor sportbeoefening;
– de sportinfrastructuur mag niet door één gebruiker uit de profsport gebruikt en moet voor 20% van de capaciteit worden gebruikt door andere prof- of amateursporters;
– toegang tot de sportinfrastructuur wordt op ‘transparante en niet-discriminerende basis’ verleend. Ondernemingen die 50% van de investeringskosten hebben gefinancierd, krijgen wel eerder toegang
– Verder moeten de aanbestedingsregels in acht worden genomen bij de bouw van de infrastructuur.

De steun kan krachtens artikel 55 lid 7 van de AGVV vervolgens de vorm hebben van:

  1. investeringssteun, met inbegrip van steun voor de bouw of modernisering van sportinfrastructuur en multifunctionele recreatieve infrastructuur;
  2. exploitatiesteun voor sportinfrastructuur. ‘Huur’ wordt benoemd als in aanmerking komende kosten voor exploitatiesteun. De vraag rijst echter of de sportclub in kwestie kan voldoen aan bovengenoemde voorwaarden. Indien dit niet het geval is, kan de huurverlaging niet op grond van de AGVV plaatsvinden.

De-minimisverordening

Op basis van de de-minimisverordening (Verordening (EU) nr. 1407/2013) is het mogelijk voor bijvoorbeeld een gemeente om over een periode van drie belastingjaren tot € 200.000 steun te verlenen aan één onderneming (artikel 3, lid 2) zonder dat dit wordt aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU. Deze steun wordt als zo minimaal gezien, dat er weinig tot geen impact op de interne markt wordt verwacht. Dit betekent dat er niet voldaan is aan alle vijf cumulatieve voorwaarden van artikel 107 lid 1 VWEU en dat er dus geen sprake is van staatssteun (artikel 3, lid 1). Steun die voldoet aan de voorwaarden van de-minimisverordening hoeft niet te worden gemeld aan de Europese Commissie.

Wel moet er gekeken worden naar de voortschrijdende grondslag van de steun: als een gemeente aan een bepaalde onderneming de-minimissteun wil verlenen, moet er gekeken worden hoeveel steun er in dat belastingjaar en in de twee voorgaande belastingjaren al aan die onderneming is gegeven. Als het plafond is bereikt, mag de onderneming geen de-minimissteun meer ontvangen. Het is mogelijk dat één onderneming van verschillende overheden steun ontvangt die onder de de-minimisverordening is gebracht. Om te voorkomen dat een onderneming onbedoeld te veel de-minimissteun ontvangt doordat verschillende overheden steun verstrekken, dient de onderneming een de-minimisverklaring aan te leveren (artikel 6 lid 1). Een voorbeeldverklaring is te vinden in de Handreiking Staatssteun voor de Overheid. In dit verband is het dus ook van belang om de regels met betrekking tot cumulatie in acht te nemen (artikel 5 van de verordening).

Wet Markt & Overheid

Omdat de gemeente een sporthal exploiteert en deze verhuurt aan de volleybalclub dient er mogelijk ook rekening te worden gehouden met de regels van de Wet Markt & Overheid (Wet M&O). De Autoriteit Consument en Markt (ACM), die toezicht houdt op de naleving daarvan, noemt het verhuren van vastgoed namelijk als één van de voorbeelden van economische activiteiten van decentrale overheden (zie: lijst met voorbeelden). De Wet M&O is van toepassing wanneer de gemeente zelf, of via haar overheidsbedrijven, economische activiteiten verricht en daarmee in concurrentie treedt met ondernemingen op de markt. Deze is alleen toepasselijk als er geen sprake is van staatssteun of als de de-minimisverordening wordt toegepast.

De Wet M&O omschrijft vier gedragsregels waaraan iedere overheidsorganisatie zich moet houden bij de uitvoering van een economische activiteit. In hoofdstuk 4b van de Mededingingswet zijn de gedragsregels terug te vinden. Met name de eerste gedragsregel op basis van artikel 25i lid 1 is in het onderhavige geval van belang. Deze bepaling schrijft voor dat een overheidsorganisatie bij het uitvoeren van een economische activiteit de integrale kosten moet doorberekenen. Uiteraard mag een overheidsorganisatie altijd méér dan de integrale kosten berekenen. Het is echter niet toegestaan om een lager bedrag dan de integrale kosten te bereken: conform artikel 25i lid 1 dienen ten minste de integrale kosten doorberekend te worden.

Meer informatie