Praktijkvraag

Laatste update: 28 februari 2025

Door:

Onze gemeente vraagt zich af wat de relatie is tussen subsidies met middelen van EU-fondsen en de Europese staatssteunregels. Zijn de staatssteunregels van toepassing bij het inzetten van Europese subsidies?
Antwoord in het kort

Ja, subsidies uit EU-fondsen vallen onder de staatssteunregels als het gaat om een fonds in gedeeld beheer. Middelen van EU-fondsen in gedeeld beheer worden als staatsmiddelen beschouwd, waardoor de staatssteunregelgeving in principe van toepassing is. Maar als de middelen afkomstig zijn van een EU-fonds in direct en indirect beheer, worden deze niet als staatsmiddelen beschouwd en gelden niet als staatssteun. De Europese Commissie neemt staatssteunbepalingen op in de verordening ter oprichting van het betreffende fonds. Bij het combineren van verschillende soorten middelen moet voor elk deel afzonderlijk worden gecontroleerd of de staatssteunregels van toepassing zijn.

Europese staatssteunregels

Het verlenen van staatssteun is in principe verboden, omdat hiermee de mededinging op de Europese markt kan worden verstoord (artikel 107 lid 1 VwEU). Er is sprake van staatssteun als een (decentrale) overheid aan een onderneming een economisch voordeel verleent in de vorm van staatsmiddelen. Of dat het geval is, moet de overheid zelf beoordelen aan de hand van de vijf staatssteuncriteria van artikel 107 VwEU. In dit geval is het van belang om het volgende te weten over het staatssteuncriterium betreffende de overdracht van staatsmiddelen.

Staatsmiddelen

Om van staatssteun te kunnen spreken, moet een maatregel toerekenbaar zijn aan de staat en (zijdelings) worden bekostigd met staatsmiddelen. Hierbij gaat het om twee afzonderlijke en cumulatieve voorwaarden, die echter vaak samen worden onderzocht. Beide hebben namelijk betrekking op de publieke herkomst van de betrokken maatregel. Voor een kwalificatie als ‘met staatsmiddelen bekostigd’ is de herkomst van de middelen niet relevant, op voorwaarde dat deze onder staatscontrole komen voordat zij direct of indirect aan de begunstigden werden overgedragen en dus beschikbaar blijven voor de bevoegde nationale autoriteiten. Nationale overheidsmiddelen van de lidstaten zijn dus in ieder geval staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1 VwEU.

Middelen afkomstig van de EU – bijvoorbeeld uit fondsen – worden als staatsmiddelen beschouwd indien nationale autoriteiten beoordelingsruimte hebben ten aanzien van het uiteindelijke gebruik van deze middelen. Denk hierbij aan de keuze van begunstigden. Wanneer deze middelen rechtstreeks door de Unie worden toegekend, zonder enige beoordelingsruimte voor de nationale autoriteiten, is er geen sprake van staatsmiddelen. Of de Europese staatssteunregels van toepassing zijn op subsidies met middelen uit EU-fondsen is dus afhankelijk van de uitvoeringswijze van de betreffende fonds. Bovendien gelden specifieke regels voor bepaalde fondsen, met name op het gebied van landbouw en visserij.

Uitvoeringswijzen: direct, gedeeld en indirect beheer

De uitvoering van door de EU-begroting gefinancierde programma’s kan op drie verschillende manieren, afhankelijk van de aard van de betrokken financiering: in direct beheer, in gedeeld beheer met de lidstaten en indirect beheer.

Direct beheer

Bij direct beheer beheert de Europese Commissie rechtstreeks de financiering. De Commissie is dan ook verantwoordelijk voor alle stappen in de uitvoering van een programma. Dit omvat bijvoorbeeld het lanceren van de oproepen tot het indienen van voorstellen (calls), het beoordelen van de ingediende aanvragen, het ondertekenen van subsidieovereenkomsten en het verrichten van betalingen.

De programma’s die onder direct beheer worden uitgevoerd vertegenwoordigen ongeveer 20% van het de begroting van de EU.

Indirect beheer

Enkele financieringsprogramma’s worden geheel of gedeeltelijk door de Europese Commissie uitbesteed aan andere entiteiten, zoals nationale autoriteiten of internationale organisaties. Zo wordt een deel van de EU-middelen voor humanitaire hulp en internationale ontwikkeling uitgevoerd door internationale organisaties zoals de VN, de Wereldbank, of het Internationaal Monetair Fonds. Hierbij is sprake van indirect beheer. Programma’s onder indirect beheer maken ongeveer 10% van de totale EU-begroting uit.

Voorbeeld direct en indirect beheer: Horizon Europe

Op verzoek van de Europese Commissie voorzien de Europese Investeringsbank (EIB) en het Europees Uitvoerend Agentschap klimaat, infrastructuur en milieu (CINEA) in de oprichting van een fonds met middelen uit Horizon Europe. De middelen van Horizon Europe zijn EU-middelen en de EIB zal deze samen met het CINEA beheren. Hierbij is sprake van direct en indirect beheer.

De middelen van Horizon Europe worden niet gezien als staatsmiddelen. Daarom wordt een fonds dat uitsluitend met deze middelen wordt gefinancierd niet beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1 VwEU. Toch vereist artikel 209 van het Financieel Reglement (en overweging 30 van de Horizon Europa-verordening) dat de staatssteunregels in acht worden genomen. De regels die de Commissie heeft vastgesteld ter oprichting en uitvoering van het fonds moeten daarom in overeenstemming zijn met de staatssteunregels.

Gedeeld beheer

In geval van fondsen in gedeeld beheer zijn zowel de Europese Commissie als de nationale autoriteiten in de EU-landen, zoals ministeries en openbare instellingen, verantwoordelijk voor de uitvoering van een bepaald programma. De (decentrale) overheidsdiensten van de EU-landen zijn belast met de selectie- en gunningsprocedures en met het toezicht en het beheer, inclusief de betalingen. Ongeveer 70% van de EU-programma’s wordt op deze manier beheerd.

Voorbeeld gedeeld beheer: EFRO

Middelen uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) vallen onder gedeeld beheer. De lidstaten kunnen zelf hun prioriteiten stellen binnen de beleidsdoelstellingen van het fonds en aangeven of ze de gelden op nationaal of regionaal niveau verdelen. In Nederland zijn er vier managementautoriteiten opgericht die elk hun eigen landsdelige programma’s hebben. De autoriteiten kunnen hun eigen specifieke thematische accenten leggen en openstellingen (calls) voorbereiden.

De EFRO-middelen in gedeeld beheer worden beschouwd als “staatsmiddelen”. Indien aan alle andere criteria van het begrip “steun” in de zin van artikel 107, lid 1, VwEU wordt voldaan, zijn de staatssteunregels van toepassing.

Combinatie van verschillende soorten middelen

Als verschillende soorten middelen worden gecombineerd, moet voor elk deel afzonderlijk worden nagegaan of de staatssteunregels van toepassing zijn. Voor een drietal EU-fondsen in direct en indirect beheer bevat de Algemene Groepsvrijstellingsverordening vrijstellingsmogelijkheden. Bepaalde steunmaatregelen gefinancierd door het InvestEU-fonds, Horizon Europa of Interreg, kunnen rechtstreeks door lidstaten geïmplementeerd worden zonder deze te melden aan de Europese Commissie. Wanneer deze middelen gecombineerd worden met nationale overheidsmiddelen ten behoeve van dezelfde kosten geldt er een aparte berekeningsmethode voor het voor de naleving van de cumulatieregels.

Meer informatie