Vallen subsidies gefinancierd met EU-fondsen onder de staatssteunregels?

22 november 2021

Onze gemeente vraagt zich af wat de relatie is tussen subsidies met middelen van EU-fondsen en de Europese staatssteunregels. Zijn de Europese staatssteunregels in een dergelijk geval van toepassing?

Antwoord in het kort:

Ja, indien het EU-fonds in gedeeld beheer is. Middelen van EU-fondsen in gedeeld beheer worden als staatsmiddelen beschouwd, waardoor de staatssteunregelgeving in principe van toepassing is. Daarentegen worden middelen van EU-fondsen in direct en indirect beheer niet als staatsmiddelen beschouwd en gelden dan niet als staatssteun. Overeenstemming met de staatssteunregels wordt door de Commissie gewaarborgd door in de betreffende verordening ter oprichting van het fonds staatssteunbepalingen op te nemen. Indien verschillende soorten middelen worden gecombineerd, moet voor elk deel afzonderlijk worden gecontroleerd of de staatssteunregels van toepassing zijn.

Europese Staatssteunregels

Volgens artikel 107 lid 1 VwEU is het verlenen van staatssteun in principe verboden, omdat hiermee de mededinging op de Europese markt kan worden verstoord. Er is sprake van staatssteun als een (decentrale) overheid aan een onderneming een economisch voordeel verleent in de vorm van staatsmiddelen. Of dat het geval is, moet de gemeente zelf beoordelen aan de hand van de vijf staatssteuncriteria van artikel 107 VwEU. In het voorliggende voorbeeld is het van belang om het volgende te weten over het staatssteuncriterium betreffende de overdracht van staatsmiddelen.

Staatsmiddelen

Om van staatssteun te kunnen spreken, moet een maatregel toerekenbaar zijn aan de staat en (zijdelings) worden bekostigd met staatsmiddelen. Hierbij gaat het om twee afzonderlijke en cumulatieve voorwaarden die echter vaak samen worden onderzocht. Zij hebben namelijk allebei betrekking op de publieke herkomst van de betrokken maatregel. Voor een kwalificatie als ‘met staatsmiddelen bekostigd’ is de herkomst van de middelen niet relevant op voorwaarde dat deze, voordat zij direct of indirect aan de begunstigden werden overgedragen, onder staatscontrole komen en dus beschikbaar blijven voor de bevoegde nationale autoriteiten. Nationale overheidsmiddelen van de lidstaten zijn dus in ieder geval staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1 VwEU.

Ook middelen afkomstig van de EU – bijvoorbeeld uit fondsen – worden als staatsmiddelen beschouwd indien nationale autoriteiten beoordelingsruimte hebben ten aanzien van het uiteindelijke gebruik van deze middelen. Denk hierbij aan de keuze van begunstigden. Wanneer deze middelen daarentegen rechtstreeks door de Unie worden toegekend, zonder enige beoordelingsruimte voor de nationale autoriteiten, vormen deze middelen geen staatsmiddelen. Of de Europese staatssteunregels van toepassing zijn op subsidies met middelen uit EU-fondsen is dus afhankelijk van de uitvoeringswijze van de betreffende fonds. Hiernaast gelden er specifieke regels voor bepaalde fondsen, met name op het gebied van landbouw en visserij.

Uitvoeringswijzen: direct, gedeeld en indirect beheer

De tenuitvoerlegging van uit de EU-begroting gefinancierde programma’s kan gebeuren op drie verschillende manieren, afhankelijk van de aard van de betrokken financiering: op directe wijze (“direct beheer”), in gedeeld beheer met de lidstaten (“gedeeld beheer”) en op indirecte wijze (“indirect beheer”).

Direct beheer

In het geval van direct beheer wordt de EU-financiering rechtstreeks door de Europese Commissie beheerd. De Commissie is dan ook verantwoordelijk voor alle stappen in de uitvoering van een programma, met inbegrip van het lanceren van de oproepen tot het indienen van voorstellen, het beoordelen van de ingediende aanvragen, het ondertekenen van subsidieovereenkomsten en het verrichten van betalingen. De programma’s die onder direct beheer worden uitgevoerd vertegenwoordigen ongeveer 20% van het MFK  2021-2027.

Indirect beheer

Enkele financieringsprogramma’s worden daarentegen door de Europese Commissie geheel of gedeeltelijk uitbesteed aan andere entiteiten, zoals nationale autoriteiten of internationale organisaties. Zo wordt een deel van de EU-middelen voor humanitaire hulp en internationale ontwikkeling uitgevoerd door internationale organisaties zoals de VN, de Wereldbank, of het Internationaal Monetair Fonds. Hierbij is sprake van indirect beheer. Programma’s onder indirect beheer maken ongeveer 10% van de totale EU-begroting uit.

Voorbeeld direct en indirect beheer: Horizon Europe

Op verzoek van de Europese Commissie voorzien de Europese Investeringsbank (EIB) en het Europees Uitvoerend Agentschap klimaat, infrastructuur en milieu (CINEA) in de oprichting van een fonds met middelen uit Horizon Europe. De middelen van Horizon Europe zijn EU-middelen en de EIB zal deze samen met het CINEA beheren. Hierbij is sprake van direct en indirect beheer. De middelen van Horizon Europe worden niet gezien als staatsmiddelen. Daarom wordt een fonds dat uitsluitend met deze middelen wordt gefinancierd niet als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1 VwEU beschouwd. Toch vereist artikel 209 van het Financieel Reglement (en overweging 30 van de Horizon Europa-verordening) dat de staatssteunregels in acht worden genomen. De regels die de Europese Commissie heeft vastgesteld ter oprichting en uitvoering van het fonds moeten daarom in overeenstemming zijn met de staatssteunregels.

Gedeeld beheer

In geval van fondsen in gedeeld beheer zijn zowel de Europese Commissie als de nationale autoriteiten in de EU-landen, zoals ministeries en openbare instellingen, verantwoordelijk voor de uitvoering van een bepaald programma. De (decentrale) overheidsdiensten van de EU-landen zijn belast met de selectie- en gunningsprocedures en met het toezicht en het beheer, met inbegrip van de betalingen. Ongeveer 70% van de EU-programma’s wordt op deze manier beheerd.

Voorbeeld gedeeld beheer: EFRO

Middelen uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) worden gedeeld beheerd. In het kader hiervan kunnen de lidstaten zelf hun prioriteiten stellen binnen de beleidsdoelstellingen van het EFRO en aangeven of ze de gelden op nationaal of regionaal niveau verdelen. In Nederland zijn er vier managementautoriteiten opgericht allemaal hun eigen landsdelige programma’s (Operationeel Programma) hebben. Daarin kunnen zij hun eigen specifieke thematische accenten leggen bij de allocatie van de financiering. Om uitvoering te geven aan het Operationeel Programma bereidt de managementautoriteit openstellingen voor, van waaruit subsidie verstrekt kan worden. De EFRO-middelen in gedeeld beheer worden beschouwd als “staatsmiddelen”. Indien aan alle andere criteria van het begrip “steun” in de zin van artikel 107, lid 1, VwEU wordt voldaan, zijn de staatssteunregels van toepassing.

Combinatie van verschillende soorten middelen

Indien verschillende soorten middelen worden gecombineerd, moet voor elk deel afzonderlijk worden gecontroleerd of de staatssteunregels van toepassing zijn. Voor een drietal EU-fondsen in direct en indirect beheer bevat de in Juli gewijzigde Algemene Groepsvrijstellingsverordening nieuwe vrijstellingsmogelijkheden. Met ingang van deze wijziging kunnen bepaalde steunmaatregelen, gefinancierd door het InvestEU-fonds, Horizon Europa, of Interreg, rechtstreeks door lidstaten geïmplementeerd worden zonder deze te melden aan de Europese Commissie. Wanneer deze middelen gecombineerd worden met nationale overheidsmiddelen ten behoeve van dezelfde in aanmerking komende kosten geldt er een aparte berekeningsmethode voor het voor de naleving van de cumulatieregels. Lees hier meer over in ons nieuwsbericht over de uitbreiding van de AGVV.

DOOR

Piet Veerkamp, Kenniscentrum Europa decentraal

MEER INFORMATIE

Regionaal beleid en fondsen, Kenniscentrum Europa decentraal

EU-Fondsenwijzer, Kenniscentrum Europa decentraal

Financiering per beheersvorm, Europese Commissie

Vragen en antwoorden – Staatssteun: Commissie verbreedt toepassingsgebied van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (Engels), Europese Commissie