Bronnen Europees recht en beleid

Primair recht

Bovenaan de juridische rangorde staat het primair recht. Deze omvat hoofdzakelijk de oorspronkelijke en wijzigingsverdragen. De meest relevante primaire rechtsbronnen zijn:

• Het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) & Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU): Deze verdragen bevatten de doelstellingen van de Europese Unie, vormen de grondslag voor alle bevoegdheden van de Europese instellingen en bieden het kader waaraan de uitoefening van die bevoegdheden wordt getoetst, bijvoorbeeld in de vorm van de aanneming van secundaire wetgeving. Ook bevatten zij verschillende algemene Verdragsbeginselen, zoals het beginsel van loyale samenwerking en het subsidiariteitsbeginsel.
• Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie: De grondrechten van de Europese Unie zijn opgenomen in het Handvest, waaronder het recht op leven (artikel 2), het recht op de bescherming van persoonsgegevens (artikel 8) en het recht op eigendom (artikel 17). Decentrale overheden dienen deze grondrechten te eerbiedigen als zij in overeenstemming met het Europees recht moeten handelen. 

Secundair recht

Het secundaire of afgeleide recht van de Europese Unie omvat alle besluiten, maatregelen, regels, normen die de EU instellingen in de loop van de tijd hebben aangenomen. Al deze ‘rechtshandelingen’ worden genomen op basis van de bevoegdheden die in de Verdragen zijn vastgelegd; het secundair recht is dus afgeleid van het primair recht. Het secundair recht is in juridische zin ondergeschikt aan het primaire recht. Secundair recht dat strijdig is met het primaire recht kan door het Hof van Justitie worden vernietigd, dan wel ongeldig worden verklaard. De voornaamste rechtshandelingen zijn verordeningen, richtlijnen en (individuele of algemene) besluiten (artikel 288 VWEU).

Verordeningen

Verordeningen hebben een algemene strekking, zijn verbindend in al haar onderdelen en zijn rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat (artikel 288 alinea 2 VWEU). De algemene strekking ziet op de objectieve en abstracte omschrijving van de in een verordening neergelegde regeling. Een regeling uit een verordening is van toepassing op iedere situatie of op iedere persoon die aan de abstracte criteria voldoet. ‘Rechtstreeks toepasselijk’ betekent dat een verordening als zodanig geldt en niet mag worden omgezet in nationale wetgeving. Hierdoor geldt voor verordeningen dezelfde rechtstreekse werking als voor de EU-Verdragen.

Voorbeelden van verordeningen zijn:

• De Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG, Verordening 2016/679): De AVG omschrijft de regels waaraan decentrale overheden zich moeten houden bij het verwerken van persoonsgegevens.
• De Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV, Verordening (EU) nr. 651/2014): De AGVV kan worden toegepast wanneer decentrale overheden staatssteun willen verstrekken en willen vrijstellen van aanmelding bij de Europese Commissie.

Richtlijnen

EU-richtlijnen moeten, in tegenstelling tot verordeningen, worden omgezet in nationale wetgeving en zijn verbindend enkel ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is (artikel 288 alinea 3 VWEU).Zij hebben geen rechtstreekse werking. Een Europese richtlijn is in beginsel slechts gericht tot de nationale overheid. Via de nationale overheid komen Europese richtlijnen bij de decentrale overheden terecht.

Er zijn echter omstandigheden waarin richtlijnen wel rechtstreekse werking hebben. Dit gebeurt bijvoorbeeld als de omzettingstermijn is verlopen of als de omzetting niet geheel of niet correct heeft plaatsgevonden. Deze (bepalingen van) richtlijnen moeten dan zonder tussenkomst van de nationale overheid worden gevolgd. Meer informatie hierover is te vinden onder Rechtstreekse werking EU-recht.

Voorbeelden van richtlijnen zijn:

• De Dienstenrichtlijn  (Richtlijn 2006/123/EG): De Dienstenrichtlijn zorgt ervoor dat een dienstverlener binnen de Europese Unie zich zonder belemmering kan vestigen of tijdelijk zijn diensten kan verrichten in een andere lidstaat. Deze richtlijn is in Nederland omgezet in de Dienstenwet. 
• De Concessierichtlijn (Richtlijn 2014/23/EU): Deze richtlijn is van toepassing op het vergeven van concessieovereenkomsten voor een opdracht aan concessiehouder(s). Deze richtlijn is geïmplementeerd in deel 2a van de Aanbestedingswet 2012.

Besluiten

Een besluit is verbindend in al zijn onderdelen en enkel gericht tot degene(n) tot wie zij is gericht. Indien de adressaten (de groep personen waarvoor het besluit bestemd is) worden vermeld, is het alleen voor hen verbindend (artikel 288 alinea 4 VWEU). De term ‘besluit’ is vergelijkbaar met de voorheen (voor het Verdrag van Lissabon) gebruikte term ‘beschikking’.

Een voorbeeld van een besluit is :

• Het DAEB-Vrijstellingsbesluit (Besluit C(2011)9380): Staatssteun in de vorm van compensatie voor de uitvoering van Diensten van Algemeen Economisch Belang kan op basis van het DAEB-Vrijstellingsbesluit worden verleend.

Jurisprudentie

Jurisprudentie wordt gevormd door het geheel van rechtspraken van het Hof van Justitie. Of de rechtspraak van het Hof van Justitie ook als een zelfstandige bron van Europees recht kan worden beschouwd, is niet eenduidig te beantwoorden.

Aan de ene kant kan gesteld worden dat het Hof geen nieuwe rechtsregels creëert en het recht slechts interpreteert en toepast. Als een verdragsregel of rechtshandeling niet duidelijk genoeg is, zal het Hof deze moeten uitleggen. Meer informatie vindt u onder Prejudiciële Procedure van het ministerie van Buitenlandse Zaken.

Aan de andere kant laat de praktijk een ander beeld zien. Uitspraken van het Hof blijken namelijk wel degelijk nieuw recht te scheppen en tevens blijkt er een belangrijke precedentwerking uit te gaan van de jurisprudentie van het Hof.  Het Hof is namelijk bevoegd om uitspraak te doen in juridische geschillen. Aan bindende uitspraken van het Hof dient een lidstaat gevolg te geven. Zo zijn in de jurisprudentie verschillende algemene beginselen ontwikkeld, zoals het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het verdedigingsbeginsel en de beginselen die ten grondslag liggen aan de vrij verkeer bepalingen uit het Verdrag.

Voorbeelden van jurisprudentie zijn:

• HvJ EU 22 september 2020, C‑724/18 en C‑727/18, ECLI:EU:C:2020:743 (Cali Apartments): Hierin beantwoordt het Hof van Justitie de vraag of het hanteren van een vergunningsplicht voor kortstondig verhuur in overeenstemming is met de hierboven genoemde Dienstenrichtlijn. Meer informatie over deze uitspraak vindt u hier.
• HvJ EU 27 januari 2022, C‑238/20, ECLI:EU:C:2022:57 (Satini-S): Het Hof van Justitie deed in deze zaak uitspraak over de vraag of een compenserende maatregel voor geleden schade vanwege beschermingsmaatregelen in een Natura2000-gebied moet worden aangemerkt als staatssteun. Meer informatie over deze uitspraak vindt u hier.

Soft law

Naast de juridische bindende wet- en regelgeving, wordt er binnen de Europese Unie ook zogenaamde ‘soft law’ uitgevaardigd. Dit zijn juridisch niet-bindende (maar in de praktijk vaak wel gevolgde) bepalingen en beleidsinstrumenten die vaak de vorm aannemen van:

• Richtsnoeren: De besluiten die worden genomen op basis van richtsnoeren zijn vaak wel juridisch bindend. Te denken valt aan de Richtsnoeren inzake minimumeisen voor hergebruik van water, die dienen ter ondersteuning van Verordening (EU) 2020/741 inzake deze minimumeisen.
• Groenboeken: Dit zijn reflectiedocumenten die de  Europese Commissie over een bepaald beleidsterrein publiceert. Deze documenten zijn vooral bestemd voor belanghebbende organisaties en personen die worden verzocht deel te nemen aan een raadplegings- en discussieprocedure. In sommige gevallen liggen zij aan de basis van verdere ontwikkelingen op het gebied van wetgeving.
• Witboeken:  Dit zijn documenten met voorstellen voor communautaire maatregelen op een bepaald gebied. Zij sluiten soms aan op een groenboek dat is gepubliceerd om een raadplegingsprocedure op Europees niveau op gang te brengen. In groenboeken wordt een scala van ideeën behandeld met het oog op openbare discussie en debat. Witboeken daarentegen bevatten een officieel  aantal voorstellen voor bepaalde beleidsterreinen; zij dienen om die voorstellen verder uit te werken.
• (Actie)programma’s: Door middel van (actie)programma’s wil de Europese Unie bepaalde beleidsonderwerpen, die zij belangrijk vindt, ondersteun. Te denken valt aan het LIFE-programma, dat projecten op het gebied van milieu, klimaat en energie ondersteunt;
• Conclusies: In conclusies van de Europese Raad wordt aangegeven welke acties moeten worden ondernomen op het gebied van voor de Europese Unie belangrijke beleidsonderwerpen. Zo nam de Europese Raad in 2022 conclusies aan over het verzoek van onder andere Oekraïne om lid te worden van de Europese Unie;
• Aanwijzingen;
• Beleidsdoelstellingen;
• Gedragscodes;
• Resoluties;
• Interpretatieve mededelingen;
• Adviezen;
• Aanbevelingen.

Met name de Raad en de Europese Commissie kunnen via dergelijke soft-law-instrumenten beleidsaanbevelingen doen wanneer daarvoor grondslag of bevoegdheid bestaat in de EU-Verdragen.