Dankzij rechtstreekse werking en voorrang van het Europese recht kunnen particulieren zich ten overstaan van een (nationale) rechter rechtstreeks op het Europees recht beroepen, ongeacht het bestaan van regelgeving in het nationale recht. Gemeenten, provincies en waterschappen zijn verantwoordelijk voor de correcte naleving van de bepalingen van Europees recht wanneer de nationale wetgever deze niet (tijdig) of onjuist heeft omgezet in het nationale recht.
Rechtstreekse werking en voorrang: Van Gend en Loos & Costa/ENEL
In het arrest Van Gend en Loos (Zaak 26-62)concludeerde het Hof van Justitie van de Europese Unie dat de Europese Economische Gemeenschap, zoals de Europese Unie voorheen werd genoemd, een nieuwe rechtsorde is. Burgers moeten daarom rechten kunnen ontlenen aan de verplichtingen die de lidstaten (waaronder ook de decentrale overheden) is aangegaan door het ondertekenen van de verdragen.
Door het arrest Costa/ENEL (Zaak 6-64) wordt daaraan toegevoegd dat het Europees recht voorrang heeft op nationale wetgeving, indien er een conflict bestaat tussen deze twee. Een groot aantal Verdragsbepalingen heeft in de loop der jaren ook expliciet rechtstreekse werking toegeschreven gekregen. Voorbeelden hiervan zijn de artikelen over vrij verkeer, vervoer en staatssteun.
Unietrouw en rechtstreekse werking
Nationale overheden moeten de bepalingen van het Europees recht omzetten in nationale wetgeving. Wanneer dit niet (correct) en tijdig gebeurt, zijn decentrale overheden zelf verantwoordelijk voor de correcte naleving van deze bepalingen. Dit komt voort uit het Verdragsbeginsel van loyaliteit (unietrouw). Rechtstreekse werking brengt voor decentrale overheden naast verplichtingen ook risico’s met zich mee. Daarom is het van belang dat decentrale ambtenaren en bestuurders goed en tijdig op de hoogte zijn van het Europese recht.
Doorwerking Europees recht
Bij de doorwerking van het Europees recht gaat het om de rechtsgevolgen die Europees recht heeft in de nationale rechtspraktijken van de lidstaten, waaronder op decentraal niveau. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de horizontale (tussen particulieren onderling) en de verticale werking (tussen particulieren en overheden) van het Europees recht. Europees recht kan op drie manieren doorwerken in de nationale rechtsordes:
- rechtstreekse werking ( ook wel directe werking genoemd);
- richtlijnconforme interpretatie, en
- het beginsel van overheidsaansprakelijkheid voor naleving van Europeesrechtelijke verplichtingen.
Meer hierover leest u in de publicatie Europees recht- algemeen deel (Eijsbouts, Jans, Senden en Prechal) vanaf pagina 283.
Rechtstreekse werking
Rechtstreekse werking werd in 1963 al door het Hof van Justitie vastgesteld in het arrest Van Gend en Loos. Verdragsbepalingen zijn door iedere belanghebbende inroepbaar voor een bevoegde nationale rechter. Het gevolg hiervan is dat de Verdragsartikelen automatisch onderdeel uitmaken van de Nederlandse rechtsorde. Dit geldt ook voor een verordening. Decentrale overheden moeten (zonder tussenkomst van de nationale wetgever) de bepalingen uit Europese verordeningen in alle gevallen toepassen.
Richtlijnconforme interpretatie
De Europese richtlijnen zijn gericht tot de lidstaten en moeten door hen worden omgezet in nationaal recht. Zij hebben dus in beginsel geen rechtstreekse werking. Het is aan de nationale wetgever om Europese richtlijnen correct en tijdig om te zetten in nationale wetgeving. Wanneer dit niet correct en tijdig gebeurt, zijn decentrale overheden zelf verantwoordelijk voor de correcte naleving van deze bepalingen. De rechtstreekse werking geldt dus alleen als lidstaten richtlijnen niet binnen de vastgestelde termijnen hebben omgezet.
Om de rechten van particulieren te beschermen, erkent het Hof van Justitie in het arrest Pfeiffer (Zaak C-397/01 tot C-403/01) dat richtlijn(bepaling)en alleen rechtstreekse werking kunnen hebben als deze onvoorwaardelijk, voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn. Richtlijn(bepaling)en kunnen alleen een verticale rechtstreekse werking hebben; dit is de inroepbaarheid tussen burger en overheidsorgaan. Richtlijnen kunnen geen horizontale werking (de inroepbaarheid tussen burgers onderling) hebben.
Overheidsaansprakelijkheid
Burgers kunnen, onder bepaalde voorwaarden, via het nationale recht de decentrale en centrale overheden aansprakelijk stellen voor schade als gevolg van een inbreuk op het Europees recht. Naar aanleiding van de arresten Francovich (Zaak C-6/90 en C-9/90) en Konle (Zaak C-302/97) van het Hof zijn er drie voorwaarden voor aansprakelijkheid van een (decentrale) overheid:
- de geschonden regel strekt ertoe rechten aan particulieren toe te kennen;
- de schending kan aan de lidstaat worden toegerekend;
- er is een direct causaal verband tussen de schending en de schade.
Daarnaast bestaat er ook het vraagstuk over omgekeerde verticale werking, waarbij het overheidsorgaan een beroep doet op het Unierecht tegenover een particulier. Een voorbeeld hiervan is een decentrale overheid die zich jegens een particulier wil beroepen op een nieuwe Europese richtlijn die te laat is geïmplementeerd in Nederland, waarbij de particulier zich nog blijft beroepen op de nationale wetgeving die nog steeds geldt maar wel in strijd is met de nieuwe richtlijn. Ook hierover heeft het Hof zich in de loop der jaren uitgelaten, waaruit blijkt dat een beroep op omgekeerde verticale werking niet makkelijk wordt aanvaard door het Hof.
Inbreukprocedure Europese Commissie
De Europese Commissie kan via een inbreukprocedure een lidstaat aansprakelijk stellen als deze een ‘inbreuk’ op het Europees recht pleegt (art. 258 VWEU). Dit wil zeggen dat een lidstaat verplichtingen, die uit het Europees recht voortkomen, niet nakomt. De Commissie kan de centrale overheid eventueel een boete of last onder dwangsom eisen om beëindiging van de inbreuk af te dwingen.
Een lidstaat kan zich niet beroepen op de verdeling van bevoegdheid en aansprakelijkheid in de nationale rechtsorde om zelf aansprakelijkheid te voorkomen: ook wanneer deze inbreuk is gepleegd door een decentrale overheid is de centrale overheid verantwoordelijk.
Het bepalen van eventuele aansprakelijkheid van decentrale overheden wordt overgelaten aan het nationaal recht.
Melding maken door decentrale overheden
Als een decentrale overheid vindt dat een nationale overheid in gebreke blijft of Europese verdragsbepalingen schendt, kan deze overheid dit onder de aandacht van de Europese Commissie brengen. Hier zijn geen vormvereisten aan verbonden en er bestaan geen procedures voor, met als gevolg dat de Commissie de volledige vrijheid heeft om al dan niet een inbreukprocedure te starten. Bij sommige beleidsterreinen heeft de Commissie deze vrijheid niet. Heeft de lidstaat bijvoorbeeld in strijd met de staatssteunregels gehandeld, dan is de Commissie verplicht om de ‘klacht’ van de decentrale overheid in behandeling te nemen.