Wat zijn de aandachtspunten bij de aanbesteding van inburgeringstrajecten?

13 december 2021

Op 1 januari 2022 treedt de nieuwe Wet Inburgering in werking. In het huidige systeem zijn inburgeringsplichtigen verantwoordelijk voor hun eigen inburgering. Als onderdeel van de gemeentelijke dienstverlening in het sociaal domein komt deze verantwoordelijkheid komend jaar bij gemeenten te liggen. Gemeenten dienen tijdig te zorgen voor een passend aanbod van inburgeringstrajecten. Daarnaast dienen zij ondersteuning en begeleiding te bieden gedurende het traject. Er wordt verder onderscheid gemaakt tussen het inburgeringsaanbod voor inburgeringsplichtige asielstatushouders (hierna: statushouders) en inburgeringsplichtige gezinsmigranten en overige migranten.

Het nieuwe inburgeringsstelsel bevat drie leerroutes die inburgeringsplichtigen kunnen volgen. Het gaat daarbij om de onderwijsroute, de B1-route en de Zelfredzaamheidsroute. Op basis van een brede intake en een leesbaarheidstoets is het de bedoeling dat inburgeringsplichtigen één van de drie leerroutes gaan volgen. Voor gemeenten is het een nieuwe taak om daarin te voorzien. Daar komt veel bij kijken. Wat zijn de aandachtspunten bij het inkopen van de verschillende leerroutes?

Antwoord in het kort

De aandachtspunten bij het inkopen van de verschillende leerroutes zijn:

Raming van de opdrachtwaarde

Omdat er onderscheid wordt gemaakt tussen het inburgeringsaanbod voor inburgeringsplichtige statushouders enerzijds en inburgeringsplichtige gezinsmigranten en overige migranten anderzijds, is het van belang om daar bij het berekenen van de waarde van de in te kopen leerroute rekening mee te houden. Hoewel gemeenten wettelijk verplicht zijn voor een tijdig passend inburgeringsaanbod te zorgen, geldt deze plicht alleen voor statushouders. Gezinsmigranten en overige migranten blijven namelijk nog steeds verantwoordelijk voor de inkoop en bekostiging van hun eigen leerroute.

Aangezien het inburgeringstraject uit verschillende componenten bestaat kunnen gemeenten ervoor kiezen om de verschillende componenten bij één aanbieder of bij een aantal aanbieders in te kopen. Voorop staat dat gemeenten een reële raming dienen te maken van de waarde van de aan te besteden opdracht. Om dit te kunnen realiseren moeten gemeenten een beeld hebben van het aantal inburgeringsplichtige statushouders. De huisvestingstaakstelling kan daarbij helpen. Deze geeft namelijk een duidelijke inschatting van het verwachte aantal inburgeringsplichtige statushouders per gemeente.

Percelen

Voor het inkopen van de verschillende leerroutes kan dit betekenen dat gemeenten er bijvoorbeeld voor kunnen kiezen om deze bij verschillende aanbieders in te kopen. De gemeente maakt dan gebruik van de percelenregeling (artikel 46 lid 1 Richtlijn 2014/24 en artikel 1.5 Aanbestedingswet 2012). Een perceel is een afzonderlijk onderdeel van een grotere opdracht. In de aankondiging van de overheidsopdracht (indien sprake is van een overheidsopdracht) vermeldt de gemeente of inschrijvingen kunnen worden ingediend voor één of meer percelen. Dat mag de gemeente dus zelf bepalen. Wanneer een voorgenomen opdracht aanleiding kan geven tot opdrachten die gelijktijdig in afzonderlijke percelen worden geplaatst, wordt de totale geraamde waarde van de percelen als grondslag genomen voor de waardebepaling (artikel 2.18 Aanbestedingswet 2012).

De berekening van de waarde van een overheidsopdracht wordt in artikel 5 lid 1 van Richtlijn 2014/24 (artikel 2.15 lid 2 Aanbestedingswet 2012) geregeld. Dat bepaalt dat de berekening van de geraamde waarde gebaseerd moet zijn op het totale bedrag dat de opdrachtwaarde naar verwachting zal inhouden, exclusief btw. Bij de waardeberekening van een opdracht dienen gemeenten daarnaast rekening te houden met eventuele verlengingen en opties van de opdracht. Het verlengen van eerder aanbestede overeenkomsten zonder dat deze verlenging is meegenomen in de oorspronkelijke waardebepaling van de opdracht, kan een onrechtmatigheid tot gevolg hebben.

De Europese drempelwaarde voor opdrachten voor leveringen (van producten) en diensten voor decentrale overheden bedraagt momenteel 214.000 euro exclusief btw. In 2022 wordt het drempelbedrag voor leveringen en diensten verhoogd naar 215.000 euro exclusief btw.

Sociale en andere specifieke diensten 

Gemeenten kunnen daarnaast onderzoeken of de te plaatsen overheidsopdracht als een opdracht voor sociale en andere specifieke diensten (SAS-diensten) kan worden gekwalificeerd. Als een overheidsopdracht voor SAS-diensten boven het Europese drempelbedrag van 750.000 euro exclusief btw uitkomt, dient een aanbestedende dienst de opdracht Europees aan te besteden. Het Europese drempelbedrag voor SAS-diensten valt hoger uit dan voor overige diensten, omdat de aard van SAS-diensten met zich meebrengt dat er pas bij een hoger bedrag sprake zal zijn van grensoverschrijdend belang. Wanneer een SAS-dienst is opgenomen in bijlage XIV van Richtlijn 2014/24, is vooralsnog het verlicht aanbestedingsregime voor SAS-diensten behorend bij deze categorie van opdrachten van toepassing. In Richtlijn 2014/24 is dit geregeld in artikel 74 en verder en in de Aanbestedingswet 2012 is dit geregeld in de artikelen 2.38 en 2.58a.

Het overzicht van CPV-codes van PIANOo kan van toegevoegde waarde zijn bij het nagaan welke soort opdrachten (op grond van bijlage XIV) gelden als SAS-diensten en die dus via het verlicht regime kunnen worden aanbesteed. De CPV-zoekmachine van Kenniscentrum Europa decentraal helpt u om de juiste CPV-code te vinden bij het aanbesteden van opdrachten.

In deze praktijkvraag kunt u meer lezen over de SAS-procedure, terwijl deze praktijkvraag voorziet in een handig stappenplan voor de SAS-procedure.

Een korte zoekopdracht op TenderNed laat zien dat aanbestedende diensten (gemeenten) bij het inkopen van inburgeringstrajecten voor de CPV-codes kiezen die in het overzicht van PIANOo zijn terug te vinden en dus als een SAS-dienst kwalificeren. Het staat gemeenten echter vrij om een reguliere aanbestedingsprocedure, waarvoor het drempelbedrag van 214.000 euro geldt, te volgen. Gemeenten dienen dit echter wel te motiveren op grond van objectieve criteria (artikel 1.4 lid 1 sub a Aanbestedingswet 2012). Bovendien zijn gemeenten dan gehouden om alle bepalingen van de gekozen reguliere Europese aanbestedingsprocedure te volgen.

Als gemeenten er voor kiezen om de leerroutes bij verschillende aanbieders in te kopen, dienen zij de waarde van alle percelen (leerroutes) bij elkaar op te tellen. Hierbij dienen gemeenten rekening te houden met eventuele opties en verleningen. Daarnaast dienen gemeenten te onderzoeken of de te plaatsen overheidsopdracht als een opdracht voor SAS-diensten kan worden gekwalificeerd. Daarbij dient te worden opgemerkt dat de percelenregeling ook bij de aanbesteding van SAS-diensten kan worden toegepast.

Keurmerk ‘Blik op Werk’

Gemeenten dienen voor inburgeringsplichtige statushouders die de B1- of Zelfredzaamheidsroutes volgen de taalcomponent in te kopen bij een taalschool met het ‘Blik op Werk-keurmerk’ (BoW-keurmerk) of een gelijkwaardig keurmerk. Het staat aanbestedende diensten, zoals gemeenten, vrij om een specifiek keurmerk van de opdrachtnemers, in dit geval taalscholen, te eisen. Deze keurmerken (het BoW-keurmerk of andere keurmerken) dienen echter wel te voldoen aan de eisen van artikel 43 lid 1 sub a tot en met e van Richtlijn 2014/24 (artikel 2.78a Aanbestedingswet 2012). Kort gezegd komt het hierop neer dat een keurmerk inhoudelijk verband dient te houden met de opdracht; eisen moeten relevant zijn voor de uitvoering daarvan. Daarnaast dienen gemeenten opdrachtnemers die niet beschikken over het keurmerk dat zij eisen, de mogelijkheid te bieden om aan te tonen dat zij wel aan de eisen van dat keurmerk voldoen (artikel 43 lid 2 Richtlijn 2014/24 en artikel 2.78a lid 3 Aanbestedingswet 2012). Het gaat daarbij om opdrachtnemers waaraan het niet toe te rekenen is dat zij niet beschikken over het gevraagde keurmerk, vóór het verstrijken van de inschrijvingstermijn. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de procedure voor het verkrijgen van een bepaald keurmerk niet kan worden afgerond vóórdat de inschrijvingstermijn is verstreken.

Gemeenten dienen bij het inkopen van de taalcomponent de keurmerkeis, of andere eisen die verband houden met de opdracht, op te nemen in de technische specificaties. Aanbestedende diensten zijn verplicht om technische specificaties in de aanbestedingsstukken op te nemen, zo schrijft artikel 42 van Richtlijn 2014/24 voor (artikel 2.75 Aanbestedingswet 2012).

In deze praktijkvraag kunt u meer lezen over keurmerken.

Samenwerken met andere gemeenten in de regio

Een van de uitgangspunten van de nieuwe Wet Inburgering is dat nieuwkomers in staat worden gesteld om zelfstandig hun weg in de samenleving te vinden. Daarom worden bij de Zelfredzaamheidsroute inburgerging en participatie stevig gecombineerd. Aangezien het aantal statushouders per gemeente verschilt, kan het zijn dat gemeenten die het inburgeringsaanbod in combinatie met participatie voor een kleine groep statushouders moeten organiseren, behoefte hebben aan samenwerking. Het kan ook zijn dat samenwerking gewoonweg efficiënter is voor bepaalde gemeenten, omdat zij bijvoorbeeld al op andere gebieden samenwerken. Gemeenten kunnen dus allerlei redenen hebben om samen te werken bij de uitvoering van de Wet Inburgering, meer in het bijzonder bij het inkopen van de verschillende leerroutes.

Wanneer decentrale overheden, zoals gemeenten, samenwerken met andere decentrale overheden, kan het zo zijn dat, afhankelijk van de gekozen vorm, een uitzondering op het aanbestedingsrecht geldt. Het gaat om de volgende samenwerkingsvormen:

Zoals alle uitzonderingen op het Europese aanbestedingsregime, moeten de bovengenoemde uitzonderingen beperkt worden uitgelegd. De uitzonderingen doen namelijk afbreuk aan het doel van de Europese aanbestedingsregels, te weten openstelling van de markt voor overheidsopdrachten voor (grensoverschrijdende) concurrentie en het bevorderen van de mededinging op deze markt. Wanneerhet niet duidelijk is of deze uitzondering op uw situatie kan worden toegepast, kunt u contact opnemen met de helpdesk van Europa decentraal.

Sommige gemeenten werken bij het uitvoeren van hun taken in het sociaal domein al samen, zoals bij de uitvoering van de Participatiewet en de Wet maatschappelijke ondersteuning. Dezelfde samenwerkingsvorm(en) kunnen zij wellicht, indien voldaan wordt aan de voorwaarden van artikel 12 Richtlijn 2014/24 (artikel 2.24c Aanbestedingswet 2012), toepassen bij het uitvoeren van hun taken die uit de Wet Inburgerging en de Participatiewet volgen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een gezamenlijke sociale werkvoorziening of een uitvoeringsorganisatie die in het kader van de Participatiewet de re-integratie van bijstandsgerechtigden verzorgt.

Andere aandachtspunten

Er zijn andere aandachtspunten bij het uitvoeren van de Wet Inburgering en het inkopen van de leerroutes. Bijvoorbeeld welke aanbestedingsregels in acht genomen dienen te worden bij het kiezen voor een bepaalde aanbestedingsprocedure of de toelaatbaarheid van het opsplitsen van een opdracht. Gemeenten die hulp nodig hebben bij deze vraagstukken kunnen uiteraard contact opnemen met de helpdesk van Europa decentraal.

door

Sahar Orwa, Kenniscentrum Europa decentraal

meer infromatie

Aanbestedingen, Kenniscentrum Europa decentraal
Inburgering, Kenniscentrum Europa decentraal
Samenwerking met buurgemeenten, Kenniscentrum Europa decentraal