De Open Data Richtlijn (Richtlijn 2019/1024) legt minimumvoorschriften vast voor het hergebruik van overheidsinformatie en legt regelingen vast om hergebruik te faciliteren. Samen met de Wet hergebruik overheidsinformatie kunnen burgers, bedrijven en onderzoeksinstellingen een verzoek indienen om overheidsinformatie beschikbaar te laten stellen voor hergebruik. Daarnaast introduceert de Open Data Richtlijn ook een actieve plicht voor overheidsinstanties om informatie die al in hun bezit is beschikbaar te maken. Deze informatie moet digitaal in een open en machinaal leesbaar formaat beschikbaar worden gesteld. Ook decentrale overheden dienen te voldoen aan de voorwaarden onder de Open Data Richtlijn.
Doel en achtergrond van de Richtlijn
Betere toegang tot overheidsinformatie staat al lang op de Europese agenda. In 2003 namen de Raad en het Parlement de Richtlijn Publieke Sector Informatie (PSI-richtlijn) aan, die een Europees kader voor hergebruik van overheidsinformatie vastlegde. Deze Richtlijn is in 2013 herzien en inmiddels in 2019 vervangen door de Open Data Richtlijn.
De regels uit Richtlijn 2019/1024 zorgen ervoor dat overheidsinformatie gemakkelijker beschikbaar is voor hergebruik en vergroten ze de transparantie van overheidsinformatie. De Datagovernanceverordening bevat bovendien regels die van toepassing zijn op hergebruik van overheidsinformatie die buiten het bereik van de Open Data Richtlijn valt.
Wat staat er in de richtlijn?
Door de Open Data Richtlijn kunnen verschillende gegevens in een open formaat voor maatschappelijke zowel als commerciële doeleinden vrij gebruikt, hergebruikt en gedeeld kunnen worden. Op basis van artikel 4 dienen overheidsinstanties op verzoek van een burger informatie voor hergebruik beschikbaar te maken. De Open Data Richtlijn introduceert ook een actieve plicht voor overheidsinstantie tot het delen van data. Volgens artikel 3 moeten gegevens niet alleen beschikbaar gemaakt worden op verzoek van burgers of rechtspersonen, maar moeten overheidsinstanties ook actief informatie beschikbaar maken die zij al bezitten.
Kosteloos beschikbaar stellen
Volgens artikel 6 moeten gegevens in principe kosteloos beschikbaar worden gemaakt. Overheidsinstanties mogen alleen een marginale vergoeding vragen als zij kosten moeten maken om aan een verzoek te voldoen, zoals de kosten van het anonimiseren van persoonsgegevens. In dat geval moeten overheden transparant zijn over de kosten die in rekening gebracht worden en aangeven welke factoren hierin worden meegenomen. Artikel 7 verplicht overheidsinstanties om op verzoek uit te leggen hoe zij de vergoeding hebben berekend.
Welke organisaties en gegevenscategorieën vallen onder de Open Data Richtlijn?
De Open Data Richtlijn is van toepassing op verschillende soorten gegevens en gegevens die in bezit zijn van bepaalde organisaties. Omdat de Open Data Richtlijn specifieke soorten gegevens koppelt aan specifieke organisaties, behandelen we hieronder deze categorieën samen. Die zijn als volgt hieronder uiteengezet:
Openbare lichamen en overheidsinformatie
De Open Data Richtlijn is van toepassing op alle documenten waarvan de verstrekking valt onder de openbare taak van de overheid die in bezit zijn van openbare lichamen, volgens artikel 1 lid 1. Onder openbare lichamen vallen alle staats-, regionale en lokale overheidsinstanties, publiekrechtelijke instellingen of samenwerkingsverbanden tussen één of meer van deze overheidsinstanties of publiekrechtelijke instellingen. Dit betreft onder andere ministeries, decentrale overheden en overheidsagentschappen.
Musea, (universiteits)bibliotheken en archieven kunnen ook onder de reikwijdte van de open datarichtlijn vallen. Deze instellingen vallen onder de richtlijn wanneer zij volgens hun oprichtingsakte een algemeen belang behartigen, een rechtspersoonlijkheid hebben en door staatsmiddelen gefinancierd worden, conform artikel 2 lid 2 van de richtlijn. Andere culturele instellingen, zoals opera-, ballet- of theatergezelschappen, vallen niet onder deze richtlijn.
Overigens is de Open Data Richtlijn, volgens artikel 1 lid 2, alleen van toepassing als openbare lichamen documenten aanmaken of verkrijgen in lijn met de publieke taken die zij moeten uitvoeren. De richtlijn is daarbij niet van toepassing op een aantal specifieke soorten documenten, zoals documenten die handelsgeheimen bevatten en onder andere logo’s. Deze categorieën staan vermeld in artikel 1, lid 2 onder a t/m l.
Overheidsondernemingen
Gegevens in bezit van overheidsondernemingen vallen ook onder de richtlijn. Overheidsonderneming zijn ondernemingen die actief zijn in bepaalde sectoren van en deze gegevens verzameld hebben ten behoeve van een dienst van algemeen belang, zie daarvoor artikel 1 lid 1 aanhef en onder b, en artikel 2 lid 3 van de Richtlijn. Overheidsondernemingen zijn ondernemingen waarin overheidsorganisaties een meerderheidsbelang hebben, zoals NS en Schiphol.
Publiek gefinancierde onderzoeksgegevens, onderzoekinstellingen
Volgens artikel 10, lid 1 zijn ook onderzoeksgegevens die voortkomen uit overheidsfinanciering onderworpen aan de Richtlijn. Bijvoorbeeld: wanneer een overheidsorganisatie een onderzoeksbureau inschakelt om onderzoek te doen, moet de data die tijdens het onderzoek is verzameld door de onderzoeksinstelling aan de overheidsorganisatie geleverd worden. De overheidsorganisatie kan de data dan kosteloos beschikbaar stellen voor hergebruik als hierom wordt gevraagd. Dat geldt ook voor gegevens die zijn verzameld bij een onderzoek van de overheidsorganisatie zelf. Voorbeelden hiervan zijn opnamen van interviews, enquêteresultaten en resultaten van experimenten.
Dynamische gegevens
De Open Data Richtlijn bevat ook regels voor overheidsorganisaties met betrekking tot het beschikbaar stellen van dynamische gegevens via Application Program Interfaces (API’s). Dynamische gegevens zijn, volgens artikel 2, lid 8, gegevens of documenten in digitale vorm die onophoudelijk worden geactualiseerd. Deze gegevens zijn waardevol omdat zij actuele situaties weergeven. Voorbeelden hiervan zijn verkeersinformatie, milieu-informatie of gegevens die worden gegenereerd door sensoren. In principe moeten dynamische gegevens onmiddellijk nadat ze verzameld zijn beschikbaar worden gesteld voor hergebruik. Mocht dit door financiële of technische problemen niet onmiddellijk lukken, mogen de gegevens later beschikbaar gesteld worden. Dat moet dan wel binnen een redelijke termijn, volgens artikel 5 leden 5 en 6.
Hoogwaardige datasets
Ten slotte vallen ‘hoogwaardige datasets’ zoals statistieken en geospatiale gegevens ook onder de open datarichtlijn. Of een dataset van hoge waarde is wordt bepaald door de mate waarin de data bijdraagt aan transparantie, wettelijke plichten, kostenbesparing, de doelgroep en de mate waarin de data potentie voor hergebruik heeft. Ook hoogwaardige datasets moeten kosteloos beschikbaar gemaakt worden, volgens artikel 14, lid onder a van de richtlijn. In de preambule en Bijlage I van de richtlijn, zijn er zes soorten van dergelijke datasets. We geven er passende voorbeelden bij:
- Geospatiale data, bijvoorbeeld postcodes
- Aardobservaties en milieu, bijvoorbeeld data over energieverbruik en satellietbeelden
- Meteorologische data, waaronder weersvoorspellingen en andere gegevens met betrekking tot het weer
- Statistieken, zoals statistieken over economie en demografie
- Bedrijven en eigendom van bedrijven, zoals registratienummers uit handelsregisters
- Mobiliteit, waaronder data over verkeersborden en binnenwateren.
Exclusieve overeenkomsten
Artikel 12 lid 1 van de Open Data Richtlijn verbiedt het in hoofdregel openbare lichamen en overheidsondernemingen om exclusiviteitsregelingen met betrekking tot hergebruik van gegevens in hun bezit met derden aan te gaan. Bij uitzondering mag dat wanneer dit nodig is voor het verlenen van een dienst van algemeen belang, of bij digitalisering van culturele hulpbronnen. Bij algemene belangen moeten overheden in ieder geval om de drie jaar de geldigheid van de redenen voor verlening nagaan. Zo moeten overheidsorganisaties transparant zijn over het feit dat een dergelijke overeenkomst met een private partij is gesloten, waarbij gemaakte afspraken over de exclusieve gegevens publiekelijk kenbaar moeten zijn. Daarnaast moet de exclusiviteitsovereenkomst elke drie jaar opnieuw beoordeeld worden.
Europese Dataportaal
Het Europese Dataportaal is een opslagplaats voor open gegevens waar geïnteresseerden datasets van de Commissie en van de andere EU-instellingen en -agentschappen kunnen vinden. Ook nationale, regionale en lokale datasets van de EU-lidstaten zijn op het portaal te vinden. De informatie die op het Europese Dataportaal staat is overheidsinformatie die openstaat voor hergebruik in de EU. Het portaal wordt sinds 2015 door de Commissie gefinancierd via het Connecting Europe Facility fonds. Het Dataportaal bevat ook een opleidingscentrum over het hergebruik van open data en een database met verhalen van Europese hergebruikers van overheidsinformatie.
Nederlands beleid voor hergebruik overheidsinformatie
De Nederlandse overheid wil meer transparantie over wat zij doet. Veel overheidsinformatie is daarom openbaar en kan vrij verspreid en gebruikt worden. Om een transparantere overheid te waarborgen zijn er al verschillende initiatieven genomen op het gebied van hergebruik en openheid van overheidsinformatie. Zo staan op data.overheid.nl beschikbare open datasets van de Nederlandse overheid.
Wet Hergebruik van Overheidsinformatie
De Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) vormt in Nederland de basis voor regelgeving omtrent het hergebruik van openbare gegevens die overheden bezitten. Deze wet is de implementatie van de Open Data Richtlijn. Deze wet verplicht overheden om overheidsinformatie beschikbaar te stellen.
Samen met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen en het Nationaal Archief heeft KED meegeschreven aan de Handleiding voor de Herziene Wet Hergebruik Overheidsinformatie die de Open Data Richtlijn implementeert. De handleiding bevat een breed overzicht voor het hergebruik van overheidsinformatie, die (overheids)organisaties kan helpen bij de uitvoering van de Who. De handleiding bevat ook meer informatie over de achtergrond, de plichten en voorwaarden van de Open Data Richtlijn.
Leer- en Expertisepunt Open Overheid
Het Leer en Expertisepunt Open Overheid (LEOO), in opdracht van het ministerie van Binnenlandsezaken en Koninkrijksrelatie, ondersteunt (decentrale) overheden bij het uitvoeren van open overheidsbeleid- en regelgeving. Het fungeert onder andere als platform om de zichtbaarheid en het belang van een open overheid te vergroten.
Decentrale relevantie
De open datarichtlijn verplicht decentrale overheden om op verzoek overheidsinformatie als open data beschikbaar te stellen voor hergebruik. Ook geldt er een actieve plicht voor decentrale overheden om informatie beschikbaar te maken, via bijvoorbeeld een dataportaal. Ook wanneer decentrale overheden een onderzoeksbureau inschakelen om onderzoek te doen moeten ze deze data beschikbaar stellen bij een verzoek.
Naast de bovengenoemde Who handleiding, zijn verschillende hulpmiddelen beschikbaar om decentrale overheden te begeleiden bij hun publieke taken voor open data en hergebruik van overheidsinformatie. Zo is er een Toolkit Open Data ontwikkeld door de Rijksoverheid, waar in stappen wordt ingegaan op hoe decentrale overheden kunnen omgaan met het openbaar maken van overheidsinformatie voor hergebruik.
In Nederland zijn daarnaast specifieke hoogwaardige datasets vastgesteld, die op deze website te raadplegen zijn. Daarnaast is er een gemeentelijke en provinciale lijst met hoogwaardige datasets om ondersteuning te bieden bij het (starten met) openen van data. Deze lijsten helpen decentrale overheden bijvoorbeeld bij keuze welke data ze met prioriteit moeten openen. Ook kunnen de lijsten als leidraad dienen om tot gezamenlijke gestandaardiseerde data sets te komen.
Praktijkvraag en EUrrest
KED publiceerde eerder een praktijkvraag over het hergebruik van overheidsinformatie. Hierin komt de vraag aan bod of culturele instellingen onder de Open Data Richtlijn vallen. Verder startte de Europese Commissie een inbreukprocedure bij het Hof van Justitie tegen Nederland met betrekking tot de implementatie van de Richtlijn. Lees meer hierover in het EUrrest dat wij schreven over de zaak.
