Alle (mede)overheden moeten nieuwe eisen over de toegang tot of de uitoefening van dienstverlening langs de lat van de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123) leggen. Als de regels vallen onder artikel 15 of 16 van de Dienstenrichtlijn moeten zij deze kennisgeven aan de Europese Commissie. Deze kennisgevingsplicht moet ongerechtvaardigde belemmeringen voor vrij verkeer van diensten en de vrije vestiging zoveel mogelijk tegengaan.
De kennisgevingsprocedure voor eisen onder artikel 15 van de Dienstenrichtlijn verschilt van die onder artikel 16. Art. 15 lid 7 Dienstenrichtlijn geeft namelijk aan dat de Europese Commissie binnen drie maanden na ontvangst van kennisgevingen onder artikel 15 onderzoekt of de nieuwe eisen verenigbaar zijn met het vrijverkeersrecht. Zo nee, dan verzoekt ze de lidstaat bij besluit om van de eisen af te zien of deze in te trekken.
Artikel 39 lid 5 Dienstenrichtlijn regelt daarnaast dat lidstaten alle wijzigingen in eisen die vallen onder artikel 16 met onderbouwing naar de Commissie moeten sturen. Deze deelt deze eisen vervolgens met de andere lidstaten en verstrekt op jaarbasis analyses en richtsnoeren over de toepassing van deze bepalingen in het kader van de Dienstenrichtlijn.
Kennisgeven aan Europese Commissie
Kennisgeven kan op meerdere manieren: rechtstreeks aan de Europese Commissie, of via het Rijk, meer specifiek via notificatiecoördinatoren bij de Ministeries.
In beginsel mogen decentrale overheden rechtstreeks aan de Europese Commissie hun gewijzigde eisen en stelsels onder de Dienstenrichtlijn kennisgeven. Ook al heeft Nederland de Dienstenrichtlijn namelijk omgezet in de Dienstenwet heeft het de notificatiebepalingen uit de Richtlijn niet mee geïmplementeerd.
De Memorie van Toelichting van de Dienstenwet wijst hierover op p. 22 naar rechtspraak van het Hof van Justitie, waaruit volgt dat verplichtingen uit Richtlijnen tussen lidstaten en EU-instellingen geen implementatie behoeven. Dit veronderstelt dat de eis of voorwaarden van invloed zijn op het vrij verkeer van diensten of vrije vestiging. Als dat het geval is vallen de eisen onder de Dienstenrichtlijn en geldt de kennisgevingsplicht. Kennisgeven aan de Commissie kan ofwel via de procedures uit artikel 5 en 6, of 7 van de Richtlijn informatieprocedure voor technische voorschriften (Richtlijn 2015/1535), ofwel via het interne markt informatiesysteem (IMI). Deze routes sluiten elkaar in principe uit.
Coördinatie kennisgevingen ministeries
In Nederland verklaart artikel 2 lid 1 en 2 van de Dienstenwet de Dienstenwet van toepassing op de nieuwe eisen. Die wet geeft als zodanig geen notificatieverplichtingen voor decentrale overheden aan ministeries. Niettemin verlopen kennisgevingen via notificatiecoördinatoren bij ministeries op verschillende manieren: het Ministerie van Economische Zaken is het primair verantwoordelijke ministerie voor de kennisgevingen vanuit het Rijk aan de Europese Commissie onder de Dienstenrichtlijn. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties coördineert kennisgevingen voor provincies en gemeenten. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat doet dit voor de waterschappen.
Uit dit systeem vloeit een verschil voort tussen kennisgeven, notificeren en melden:
- De Dienstenrichtlijn verplicht lidstaten tot kennisgeven aan de Europese Commissie van alle wijzigingen in vergunningstelsels voor en eisen aan – al dan niet m.b.t. vestiging van – dienstverleners.
- Nederlandse overheden mogen echter ook eerst deze kennisgevingen aan de notificatiecoördinatoren binnen de Rijksoverheid notificeren. Onder dit systeem vormen de ‘notificaties’ de kennisgevingen die naar de Europese Commissie zouden moeten.
- Meldingen kunnen decentrale overheden doen van alle (overige) wijzigingen in eisen of vergunningsstelsels.
Decentrale overheden hebben zelfstandig de verantwoordelijkheid om de Dienstenrichtlijn toe te passen op de eigen vergunningenstelsels en eisen en deze kennis te geven. Notificaties en meldingen stellen het Ministerie van Economische Zaken bovendien in de gelegenheid om de lijst met vergunningstelsels en eisen in de Regeling indicatieve vaststelling reikwijdte Dienstenwet halfjaarlijks bij te houden. De vergunningstelsels en eisen op de lijst in de bijlage bij die Regeling vallen volgens EZ hoe dan ook onder de Dienstenrichtlijn. Decentrale overheden mogen hier naar eigen inzicht verder toe bepalen.
Meldings- en Notificatiesysteem Dienstenwet.
Decentrale overheden kunnen meldingen en notificaties doen via het meldings- en notificatiesysteem Dienstenwet (MND). Het Ministerie van Economische Zaken (EZ) voerde dit in 2014 in met een wijziging van de Dienstenregeling centraal loket en interne markt informatiesysteem. Via het MND kunnen overheden melding- en/of notificatieformulieren aanmaken, invullen en aanleveren aan EZ. Het blijft de verantwoordelijkheid van de decentrale overheid om te bepalen of genotificeerd of gemeld moet worden. Het MND is te bereiken via mnd.overheid.nl.
Waaruit bestaat een kennisgeving?
De Commissie controleert kennisgegeven regelingen op verenigbaarheid met de interne markt. Daarom moeten overheden bij de kennisgeving hun overwegingen aangeven voor het stellen van de (vergunnings)eisen aan dienstverleners. Dit valt uiteen in redenen voor het stellen van deze eisen aan de dienstverlener en een rechtvaardiging in het licht van vrij verkeer.
De plicht tot kennisgeven heeft geen gevolgen voor de rechtskracht van de regels. Overheden mogen de nieuwe regels dus invoeren, zolang ze die maar kennisgeven. Als de regels het vrije verkeer van diensten of vestiging ongerechtvaardigd inperken, kan dat leiden tot aansprakelijkheid van de lidstaat wegens niet-naleving van het Europees recht. De Europese Commissie zou hier de inbreukprocedure van artikel 258 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie voor kunnen starten.
