Het recht op milieu-informatie is verankerd in verschillende regelgeving. Denk bijvoorbeeld aan het Verdrag van Aarhus. Dit verdrag rust op drie pijlers: het recht op toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. De Europese Unie is partij bij dit verdrag. Maar ook in Europese regelgeving is het recht op milieu-informatie vastgelegd: in Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie.
Overheidsinstanties zijn op basis van deze regelgeving onder andere gehouden om milieu-informatie waarover zij beschikken, beschikbaar te stellen aan het publiek.
Wat is milieu-informatie?
Volgens Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie omvat milieu-informatie (artikel 2, lid 1) alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:
- De toestand van elementen van het milieu. Denk hierbij aan: lucht en de atmosfeer, water, bodem, land en landschap, natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen (sub a);
- Factoren die bovenstaande elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten. Hierbij wordt gedoeld op stoffen, energie, geluid, straling of afval (ook radioactief afval), emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen (sub b);
- Maatregelen. Dit omvat beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieu-akkoorden en activiteiten die op bovengenoemde elementen en factoren een uitwerking hebben of kunnen hebben (sub c);
- Verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving (sub d);
- Kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de hierboven genoemde maatregelen en activiteiten (sub e);
- De toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens. Denk hierbij aan de verontreiniging van de voedselketen of waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij aangetast kunnen worden door de hierboven bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door het genoemde onder sub b of sub c (sub f).
Welke wet- en regelgeving is van toepassing bij het verstrekken van milieu-informatie?
Decentrale overheden beschikken over en beheren veel informatie op het gebied van milieu en ruimte. Zij zijn daarmee bronhouder van informatie met een ruimtelijke component (geo-informatie) en informatie met betrekking tot het milieu. Aan het beschikken en beheren van die informatie is Europese regelgeving verbonden. De volgende wet- en regelgeving zijn van belang voor deze overheidsinstanties:
- Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden
- Europese implementatie van het Verdrag van Aarhus door middel van Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie
In Nederland zijn met de Wet uitvoering Verdrag van Aarhus de Wet milieubeheer, de Wet openbaarheid van bestuur en enige andere wetten gewijzigd ter implementatie van dit Verdrag. Richtlijn 2003/4/EG is in Nederland geïmplementeerd met Implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus. Deze wet vormt een aanvulling op de genomen maatregelen in de Wet uitvoering Verdrag van Aarhus. Meer informatie over het Verdrag van Aarhus en de Europese implementatie is te vinden op de website van Informatiepunt Leefomgeving.
INSPIRE-richtlijn
De INSPIRE-richtlijn zet een Europese infrastructuur neer voor de uitwisseling van, toegang tot en het gebruik van ruimtelijke informatie in de EU. INSPIRE is de naam voor deze overkoepelende infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de EU. INSPIRE combineert de bestaande infrastructuren in de lidstaten en vult deze aan met maatregelen op EU-niveau.
In Nederland is de Richtlijn in Nederlandse wetgeving verankerd met het Besluit INSPIRE en de Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie. Meer over de INSPIRE-richtlijn is te vinden op onze onderwerppagina INSPIRE.
Richtlijn inzake open data en het hergebruik van overheidsinformatie
De Open Data Richtlijn stelt minimumvoorschriften vast voor het hergebruik van documenten en informatie die in het bezit zijn van openbare lichamen van de staat. Aardobservatie en milieu wordt genoemd als categorie van een “hoogwaardige dataset”. Zo een “hoogwaardige dataset” betreft een set documenten waarvan het hergebruik belangrijke voordelen biedt voor de samenleving, het milieu en de economie. In deze Richtlijn wordt dus het rechtskader geschetst voor het hergebruik van overheidsinformatie. Lees meer op de webpagina hergebruik overheidsinformatie.
Uitgangspunten voor het verstrekken van milieu-informatie
Het verstrekken van milieu-informatie heeft een aantal uitgangspunten volgens Richtlijn 2003/4/EG:
- Decentrale overheden moeten de informatie verstrekken in de vorm waarin de vragende burger deze wil hebben (artikel 3, lid 4);
- De burger hoeft nooit langer dan vier weken op de gevraagde informatie te wachten (artikel 3, lid 2);
- Bestuursorganen moeten de milieudata waarover zij beschikken, zo ordenen dat deze gemakkelijk kunnen worden verspreid onder de bevolking, bij voorkeur via internet of e-mail (artikel 3, lid 4);
- Van decentrale overheden mag worden verwacht dat zij burgers op de hoogte brengen van hun recht op informatie en hen op weg helpen met het opvragen van milieu informatie (artikel 3, lid 5).
Als een overheid een verzoek om informatie ontvangt van het publiek waarbij beroep wordt gedaan op een recht dat voortkomt uit EU-wetgeving die op het moment van het verzoek nog niet in werking is getreden, dan is het moment waarop de autoriteiten besluiten bepalend voor de toepasselijkheid van die wetgeving (en niet de datum van het verzoek). Dit blijkt uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU (zaak C-266/09).
Vergoeding voor verstrekken van milieu-informatie
Overheden mogen een vergoeding vragen voor het verstrekken van milieu-informatie. Het Hof van Justitie van de EU legt in een arrest uit dat er aan twee voorwaarden moet worden voldaan voor het opleggen van een dergelijke vergoeding (zaak C-71/14, East Sussex County Council v. Property Search Group). Ten eerste moeten de kosten die gevraagd worden betrekking hebben op het beschikbaar maken van de milieu-informatie waarom is verzocht. Ten tweede mogen deze kosten niet hoger zijn dan een redelijk bedrag.
Informatiesystemen
In het verzamelen, uitwisselen en toegankelijk maken van milieu-informatie speelt e-dienstverlening een rol. Door middel van informatiesystemen wordt toegang tot milieu-informatie voor een breder publiek mogelijk. Meer informatie is te vinden op de onderwerppagina Informatiemaatschappij.
Nederlandse informatiesystemen: Nationaal Georegister
De verankering van de INSPIRE-Richtlijn in Nederlandse wetgeving is een onderdeel van de verbetering van de dienstverlening rond geo-informatie geweest. Het Nationaal Georegister fungeert in Nederland als de vindplaats van geo-informatie. Via deze zoekmachine kan de metadata met koppelingen naar data services van INSPIRE datasets gevonden worden. Via de INSPIRE Geoportal zijn alle data van de EU-lidstaten te vinden die zij volgens de INSPIRE-Richtlijn dienen te verstrekken.
Interne mededelingen en handelingen van overheidsinstanties
Op het gebied van de toegang van het publiek tot milieu-informatie is onlangs een arrest van het Hof gewezen. Het gaat om het arrest van het Hof van 23 november 2023 in de zaak C-84/22 (Right to Know CLG v An Taoiseach) waarin het Hof een aantal prejudiciële vragen van het Ierse High Court (de verwijzende rechter) beantwoordt. De vragen rezen in een geding van een Ierse non-profit organisatie, Right to Know CLG, tegen de minister-president van Ierland over een aan de Ierse regering gericht verzoek om toegang tot alle verslagen van kabinetsvergaderingen over broeikasgasemissies, gehouden tussen 2002 en 2016.
De prejudiciële vragen hadden onder andere betrekking op het onderscheid tussen de in artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e) van richtlijn 2003/4 vastgelegde uitzondering voor “interne mededelingen” en de in artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a) van de richtlijn vastgelegde uitzondering voor “handelingen van overheidsinstanties”.
Het verzoek van Right to know was afgewezen na een administratieve procedure, waarna deze belangenorganisatie de zaak aanhangig maakte bij het Ierse High Court. Bij vonnis van 1 juni 2018 oordeelde het High Court dat de vergaderingen van de Ierse regering gelijkgesteld moesten worden met ‘interne mededelingen’ en het verzoek terug verwezen naar An Taoiseach voor heroverweging. Vervolgens had de An Taoiseach het verzoek gedeeltelijk ingewilligd, waarop Right to Know ook dit nieuwe besluit aanvocht bij het Hight Court, met het argument dat de gevraagde documenten vielen onder de uitzondering voor vertrouwelijke ‘handelingen’ van een overheidsinstantie als bedoeld in artikel 4 lid 2 onder a) en niet gekwalificeerd moesten worden als ‘interne mededelingen’ zoals bedoeld in artikel 4 lid 1 onder e) van de richtlijn.
Bij de beantwoording van de prejudiciële vragen benadrukt het Hof eerst weer dat het vaste rechtspraak is dat het recht op toegang tot milieu -informatie betekent dat openbaarmaking van zulke informatie de hoofdregel is en dat de uitzonderingen op deze regel restrictief moeten worden uitgelegd, waarbij het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking, moet worden afgewogen tegen het belang dat is gediend met de weigering tot het openbaar maken van de informatie.
Het Hof stelt dat het in het geval van interne mededelingen gaat om een zeer ruime uitzondering die het mogelijk maakt voor overheidsinstanties om binnen een beschermde ruimte vertrouwelijk intern te overleggen, daarvoor schriftelijke stukken op te stellen en die intern te delen. Daarentegen gaat het bij overheidshandelingen om informatie die betrekking heeft op het eindstadium van besluitvormingsprocessen, een stadium van besluitvorming waarin hoe dan ook het (feitelijk) handelen van het betrokken overheidsorgaan bekend wordt of zal worden in de buitenwereld, en is daarom de reikwijdte van de uitzondering in deze gevallen beperkt.
Decentrale relevantie
Iedereen kan een verzoek tot openbaarmaking van milieu-informatie indienen bij een decentrale overheid, zonder daarbij een belang te hoeven aantonen. Wanneer er een verzoek tot openbaarmaking van milieu-informatie binnenkomt bij een decentrale overheid, dan is de overheidsinstantie in principe verplicht tot openbaarmaking van de gevraagde milieu-informatie, tenzij één van de uitzonderingen zoals opgesomd in artikel 4 lid 1 of 2 van toepassing is.
Gaat het om milieu-informatie in het kader van ‘interne mededelingen’, dan moet de betreffende overheid een belangenafweging maken tussen het belang van het openbaar maken van de informatie en de belangen die gediend worden met het weigeren daarvan. Dit zien we terug in de Nederlandse implementatie van Richtlijn 2003/4/EG onder de Wet Open Overheid (WOO), waar in Artikel 5.2 de ruimte wordt gegarandeerd voor “Persoonlijke Beleidsopvattingen”, oftewel: “ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad”. Het vierde lid van dit artikel stelt, in lijn met de Richtlijn, strengere eisen aan persoonlijke beleidsopvattingen wanneer deze betrekking hebben op milieu-informatie. Op grond van deze uitzondering kan een gemeente nog steeds de afweging maken dat de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking ervan. De uitspraak van het Hof vat een groot aantal van de eerdere uitspraken hierin samen, om dit principe te onderstrepen.
Betreft het echter een ‘handeling’ van een overheidsinstantie, dan is de reikwijdte van de uitzondering beperkter. Wanneer het, in de woorden van het arrest, “het eindstadium van een besluitvormingsproces dat naar Nederlands recht als een “handeling“ is aan te merken”, dan dient de overheid, wanneer het gaat om milieu-informatie die geen betrekking heeft op emissies, een gelijksoortige belangenafweging te maken. Zij kan zich daarbij beperken tot de informatie die daadwerkelijk tot de handeling heeft geleid en deze heeft onderbouwd. Ten slotte benadrukt het Hof dat in het geval van milieu-informatie die wel betrekking heeft op emissies, de (decentrale) overheid zich echter niet meer kan beroepen op het vertrouwelijk karakter van de handeling. In dat geval is de decentrale overheid verplicht om alle data die aan de besluitvorming ten grondslag ligt, inclusief persoonlijke beleidsopvattingen, openbaar te maken.