Decentrale overheden krijgen bij de uitvoering van diensten te maken met de Dienstenrichtlijn. ‘Diensten’ is een veelomvattend begrip (overweging 33 Dienstenrichtlijn). Op deze pagina wordt uitgelegd wat een dienst precies is en welke diensten er onder de richtlijn vallen. Zo weten decentrale overheden hoe en wanneer zij rekening moeten houden met de Dienstenrichtlijn.
Binnen de Europese Unie geldt dat burgers van lidstaten vrij zijn om in andere lidstaten diensten te verrichten. Deze vrijheid is verankerd in artikel 56 tot en met 62 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en is nader uitgewerkt in de Dienstenrichtlijn. Op deze pagina kunt u meer informatie vinden over het vrij verkeer van diensten.
Wat valt onder het begrip ‘diensten’?
Artikel 57 VWEU bepaalt dat als diensten worden beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn. De dienstencategorie kan dus beschouwd worden als een soort ‘restcategorie’.
Diensten omvatten met name de volgende werkzaamheden:
- van industriële aard (zoals bouw);
- van commerciële aard (zoals banken en verzekeringen);
- van het ambacht;
- van de vrije beroepen.
Volgens artikel 4 lid 1 van de Dienstenrichtlijn is een dienst “elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt”. Bij een dienst gaat het dus in beginsel om een activiteit, waarvoor een (financiële) tegenprestatie wordt verkregen. Deze tegenprestatie wordt door de wederpartij, dan wel voor hem door een derde, verstrekt. Een activiteit die hier niet onder valt is dus geen dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. De richtlijn is in dat geval dus ook niet van toepassing.
Onder het begrip dienstverrichter vallen volgens overweging 36 van de dienstenrichtlijn zowel natuurlijke personen als rechtspersonen die een dienstactiviteit uitoefent. Volgens artikel 56 VWEU zijn beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie in principe verboden.
Afbakening diensten en vestiging
Decentrale overheden mogen onderdanen van een andere lidstaat niet beperken in hun vrijheid om diensten te verrichten of deze te ontvangen. Hiernaast zijn beperkingen op de vrijheid van vestiging in de eigen lidstaat verboden (artikel 49 VWEU). Om te bepalen of er sprake is van het vrij verkeer van diensten of de vrijheid van vestiging kan worden gekeken naar de duur van de diensten in de lidstaat van ontvangst. In het geval van vestiging worden economische activiteiten voor onbepaalde tijd verricht. Kenmerkend voor diensten is daarentegen een tijdelijk karakter. Dit tijdelijk karakter moet niet enkel aan de hand van de duur van de activiteiten worden beoordeeld, maar ook aan de hand van frequentie, de periodiciteit en de continuïteit daarvan.
De Dienstenrichtlijn
Het vrij verkeer van diensten van dienstverleners is nader uitgewerkt in artikel 16 van de Dienstenrichtlijn. Artikel 56 VWEU is van belang op het moment dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is.
De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing als er sprake is van een geval van een uitzondering neergelegd in artikel 2 van de Dienstenrichtlijn. Bij diensten die expliciet van de Dienstenrichtlijn zijn uitgesloten kunnen we denken aan diensten zoals:
- Diensten op het gebied van vervoer;
- Sociale diensten;
- Diensten van de gezondheidszorg;
- Diensten van uitzendbedrijven;
- Particuliere beveiliging.
De verdragsregels voor het vrij verkeer van diensten zijn voor decentrale overheden van belang wanneer zij:
- Te maken hebben met dienstverlening die expliciet van de Dienstenrichtlijn is uitgezonderd;
- Er sprake is van een casus over dienstverlening waarin de regels van de Dienstenrichtlijn niet voorzien;
- Wanneer er een geschil is over de uitleg of reikwijdte van de Dienstenrichtlijn die in conflict lijkt te zijn met de uitleg of reikwijdte van de primaire verdragsregels.
Het verbod
Artikel 56 VWEU verbiedt beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Europese Unie ten aanzien van onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan de ontvanger van de dienst. Zowel natuurlijke personen die burger van de Europese Unie zijn als EU-vennootschappen kunnen gebruik maken van het vrij verkeer van diensten. Ook maatregelen die geen onderscheid naar nationaliteit maken (zonder onderscheidsmaatregelen) zijn verboden.
Uitzonderingen op het verbod
Artikel 52 VWEU (in samenhang met artikel 62) bevat rechtvaardigingsgronden voor beperkingen op het vrij verkeer van personen en diensten. Decentrale overheden kunnen hier een beroep op doen.
De belangen die in deze bepalingen worden genoemd zijn:
- Openbare orde;
- Openbare veiligheid;
- Volksgezondheid;
- Betrekkingen in overheidsdienst;
- Werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag.
Rule of reason: Gebhard
Buiten de hierboven genoemde verdragsuitzonderingen kunnen er nationale regels zijn die op grond van ‘dwingende reden van algemeen belang’ voor kunnen gaan op de bepalingen van het vrije verkeer. Dit is voor het vrij verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging door het Hof van Justitie van de Europese Unie erkend in de zaak Gebhard. Hoewel de zaak Gebhard speelde op het terrein van het vrij verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging is deze rechtvaardiging tot algemene norm verheven. Als lidstaten één van de vier vrijheden willen beperken, moeten zij zich aan de hieronder genoemde regels houden. Nationale maatregelen die beperkend werken op een van de vier vrijheden, moeten aan de vier eisen van Gebhard voldoen.
Deze bepalingen moeten ‘redelijk’ zijn en staan daarom bekend als de rule of reason.
Voorwaarden
Uit de zaak Gebhard bleek dat nationale maatregelen die de uitoefening van de in het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken, aan vier voorwaarden moeten voldoen:
- Ze moeten zonder discriminatie worden toegepast;
- Ze moeten hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang;
- Ze moeten geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen;
- Ze mogen niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel.
Uitzonderingen onder de Dienstenrichtlijn
De rechtvaardigingen in artikel 52 VWEU komen ook in de Dienstenrichtlijn weer terug (artikel 16, lid 3). Wanneer een dergelijke rechtvaardiging wordt ingeroepen door een decentrale overheid, moet dit wel voldoen aan de eisen in artikel 16, lid 1 Dienstenrichtlijn. Dit artikel bepaalt dat de maatregel niet mag discrimineren, wat inhoudt dat de gestelde eisen geen direct of indirect onderscheid maken naar nationaliteit, of, voor rechtspersonen geen onderscheid mogen maken op basis van de lidstaat van vestiging. Daarnaast moet de maatregel noodzakelijk en proportioneel zijn, wat betekent dat de eisen geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken, en niet verder mogen gaan dan nodig om dat doel te bereiken.
Wat zijn voorbeelden van diensten?
De overwegingen 33 en 34 Dienstenrichtlijn geven voorbeelden van diensten waarop de richtlijn van toepassing is. Het gaat daarbij om zeer diverse, voortdurend veranderende activiteiten. Enkele voorbeelden voor decentrale overheden zijn:
- straatartiesten die in een stadscentrum willen optreden;
- een circus dat door het land trekt;
- een horecaonderneming die zich wil vestigen;
- een organisatie die een snuffelmarkt wil organiseren.
Checklist
Met de volgende checklist kunt u bepalen of de Dienstenrichtlijn van toepassing is:
Zie voor de toelichting hoofdstuk 3 van de ICER-Handleiding notificatie onder de Dienstenrichtlijn.
