Milieubeheer

Gemeenten, provincies en waterschappen spelen een belangrijke rol in de bescherming van het milieu. De decentrale overheden zijn belast met de bestuursrechtelijke handhaving van de milieuregels. Deze milieuregels zijn op Europees niveau vastgesteld en vervolgens in Nederlandse wetgeving geïmplementeerd. Voor decentrale overheden is de implementatie van Europese regelgeving in de Wet milieubeheer van belang.

Concreet hebben decentrale overheden omtrent de bescherming van het milieu de volgende verplichtingen. Meer informatie over deze verplichtingen leest u op de betreffende milieupagina’s:

  • Verstrekken van milieu-informatie aan burgers en bedrijven wanneer zij hier om verzoeken;
  • Handhaven van milieuregelgeving en optreden in het geval van milieudelicten. Tevens het uitvoeren van milieu-inspecties;
  • Uitvoeren van milieueffectrapportages bij projecten met een grote impact op de natuur en het milieu;
  • Voorkomen van vervuiling van het milieu. De verantwoordelijke vervuilers moeten zelf de schade herstellen en anders moeten de decentrale overheden hen ervoor laten betalen

Principes van milieubeheer

Het milieubeleid van de Europese Unie is gebaseerd op een aantal principes die daardoor ook een belangrijke rol spelen in het milieubeheer op decentraal niveau. Dit zijn het voorzorgsbeginsel, preventiebeginsel, het beginsel van bestrijding bij de bron en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Deze principes staan in artikel 191, lid 2 VwEU.

Voorzorgsbeginsel

In het kader van risicoanalyse en risicobeheer in de besluitfase speelt het voorzorgsbeginsel een rol. In dit beginsel staat de gedachte centraal dat niet afgewacht moet worden met het nemen van milieubeschermende maatregelen tot er bewijs is voor schade aan het milieu. Er kan dus geen beroep worden gedaan op het feit dat er nog geen wetenschappelijke zekerheid is dat er schade zal optreden. Juist een vooruitziende blik en oog voor potentieel risico op schade aan het milieu in de besluitvorming vormen de kern van het treffen van maatregelen op grond van dit beginsel.

Dit principe is verder niet vastgelegd in Europees recht, maar de Europese Commissie heeft wel een Mededeling over het voorzorgsbeginsel gepubliceerd. Ook in het nationale recht wordt er niet expliciet naar het voorzorgsbeginsel verwezen. Wel zien we in de praktijk dat dit beginsel een ruime strekking heeft: niet alleen ziet het op de inhoud van concrete besluiten zoals vergunningen, ook speelt het een rol in beleidsplannen en wettelijke voorschriften. Zo zien we de kern van het voorzorgsbeginsel onder andere terug in de regeling van de milieueffectrapportage.

Preventiebeginsel

‘Voorkomen is beter dan genezen’. Dat is eigenlijk de kern van het beginsel van preventief handelen, ook wel het preventiebeginsel genoemd. Het preventiebeginsel hangt nauw samen met het voorzorgsbeginsel, al zijn de maatregelen in het kader van het preventiebeginsel gericht op het voorkomen van milieuschade wanneer het al zeker is dat er schade zal optreden. Dit beginsel is niet gecodificeerd in Nederlandse milieuwetgeving, maar neemt wel ook een prominente rol in het milieubeleid in. Zo is ook het preventiebeginsel terug te zien in het uitvoeren van de milieueffectrapportage.

Beginsel van bestrijding bij de bron

Het beginsel van bestrijding bij de bron is van toepassing wanneer preventie klaarblijkelijk niet mogelijk is. Ook bij dit beginsel speelt de gedachte om in een zo vroeg mogelijk stadium maatregelen te treffen. Het doel daarbij is ervoor te zorgen dat de negatieve gevolgen voor het milieu zo beperkt mogelijk blijven. Een voorbeeld van het nemen van maatregelen betreffende bestrijding bij de bron, is het nemen van afvalmaatregelen in het kader van afvalbeheer (zie in dit verband de zaak Commissie/België, C-2/90). Maar denk ook aan het nemen van maatregelen om minder medicijnresten in het rioolwater te laten verdwijnen, zodat waterschappen minder hoeven te filteren.

Beginsel dat “de vervuiler betaalt”

Het lozen van zware metalen in water en lucht, de uitstoot van zware chemicaliën en bodemvervuiling met potentieel risico op het schaden van menselijke gezondheid. Verschillende vervuilende activiteiten die een zware impact hebben op het milieu. Wie is aansprakelijk voor de schade aan het milieu? En wie betaalt de kosten voor het herstellen van de milieuschade?

Het Europese milieubeleid is onder andere gebaseerd op het beginsel “de vervuiler betaalt”. Volgens dit beginsel is de milieuvervuiler zelf verantwoordelijk voor de kosten van het voorkomen of het bestrijden van schade aan het milieu. Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade stelt op basis van dit beginsel het kader voor milieuaansprakelijkheid vast. In Nederland is deze Europese Richtlijn geïmplementeerd in titel 17.2 Maatregelen bij milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan in de Wet milieubeheer.

De Europese Richtlijn betreffende milieuaansprakelijkheid heeft als doel het voorkomen en herstellen van milieuschade aan natuurlijke habitats en flora- en faunasoorten die op EU-niveau worden beschermd door de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn (artikel 2, lid 1, sub a) en het beschermen van wateren die vallen onder de Kaderrichtlijn water (artikel 2, lid 1, sub b).

Toepassing van titel 17.2 Wet milieubeheer – acties door het bevoegd gezag

In artikel 17.9 van de Wet milieubeheer is aangegeven wanneer welk bestuursorgaan aangemerkt moet worden als het “bevoegd gezag” in de betreffende situatie. In artikel 17.10 is vervolgens te lezen wat het bestuursorgaan kan doen in die situatie. Mocht bijvoorbeeld een bedrijf milieuschade veroorzaken aan wateren die in beheer zijn bij een waterschap, dan kan deze waterschap het bedrijf verplichten aanvullende gegevens te verstrekken over de schade die zich heeft voorgedaan. Het bedrijf die de vervuilende activiteit verricht dient vervolgens op grond van artikel 17.13 elke haalbare maatregel te treffen om de schadefactoren onmiddellijk onder controle te houden, in te perken, te verwijderen of op een andere manier te beheersen. Volgens artikel 17.14 stelt het bevoegd gezag vast wie de activiteit verricht waardoor milieuschade of de onmiddellijke dreiging daarvan wordt veroorzaakt. Het verhalen van de kosten voor de preventieve maatregelen of de herstelmaatregelen is uitgewerkt in artikel 17.16.

Meer over de toepassing van het beginsel “de vervuiler betaalt” is te lezen in deze praktijkvraag.

Kan onze gemeente op basis van Europees recht de veroorzaker van milieuvervuiling aansprakelijk stellen?

Handhaven en toezicht

Naast het uitvoeren van milieueffectrapportages bij plannen en besluiten die een schadelijk effect hebben op het milieu en het verstrekken van milieu-informatie aan burgers en bedrijven, hebben gemeenten, provincies en waterschappen bepaalde verplichtingen in het kader van toezicht houden op en handhaven van de milieuregels. Dit betreft het uitvoeren van milieu-inspecties en strafrechtelijke handhaving in het kader van milieudelicten.

Milieu-inspecties

Het uitvoeren van milieu-inspecties zijn een belangrijk instrument in de implementatie en handhaving van Europese milieuwetgeving. Op Europees niveau heeft de Aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad van 4 april 2001 betreffende minimumcriteria voor milieu-inspecties in de lidstaten (2001/331/EG) ervoor gezorgd dat in veel specifieke wetgeving bepalingen over deze milieu-inspecties zijn opgenomen:

  • Richtlijn 2012/18/EU betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, houdende wijziging en vervolgens intrekking van Richtlijn 96/82/EG van de Raad (artikel 20). Meer informatie is te vinden op de pagina rampenpreventie;
  • Richtlijn 2012/19/EU betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (artikel 23). Meer informatie is te vinden op de pagina over elektronisch afval;
  • Richtlijn 2010/75/EU inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (artikel 23). Meer informatie is te vinden op de pagina over industriële emissies;
  • Richtlijn 2010/63/EU betreffende de bescherming van dieren die voor wetenschappelijke doeleinden worden gebruikt (artikelen 34 en 35);
  • Richtlijn 1999/31/EC betreffende het storten van afvalstoffen (artikelen 11 t/m 13). Meer informatie is te vinden op de pagina over afval;
  • Verordening (EG) nr. 1005/2009 betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen (artikel 28);
  • Richtlijn 2009/31/EC betreffende de geologische opslag van kooldioxide en tot wijziging van een aantal Richtlijnen en een Verordening (artikel 15). Meer informatie is te vinden op de pagina over CO2 opslag.

Gemeenten, provincies en waterschappen hebben de bevoegdheid om toezicht te houden op bedrijven of zij wel de milieuregels naleven. Deze bevoegdheid kunnen zij uitoefenen door middel van een toezichthouder die een milieu-inspectie uitvoert. Deze controles worden uitgevoerd op basis van de Wet milieubeheer en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Strafrechtelijke handhaving in het kader van milieudelicten

De Europese regels met betrekking tot de strafrechtelijke handhaving van milieudelicten zijn vastgelegd in Richtlijn 2008/99/EG inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht. Deze Richtlijn is in 2010 geïmplementeerd in Nederlandse wetgeving met een aantal aanpassingen van bestaande regelgeving, zoals het Wetboek van Strafrecht, Wet op de economische delicten, Wet bodembescherming, Wet inzake de luchtverontreiniging, Meststoffenwet, Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, Kernenergiewet, Wet vervoer gevaarlijke stoffen en Wet milieubeheer. Overtredingen van onder andere de Wet milieubeheer zijn strafbaar gesteld in de Wet op de economische delicten.

De strafrechtelijke handhaving van milieudelicten komt eigenlijk niet toe aan decentrale overheden. Het opleggen van strafrechtelijke sancties is namelijk een taak van de strafrechter of aan autoriteiten die met strafvordering zijn belast. Gemeenten, provincies en waterschappen zijn slechts belast met bestuursrechtelijke handhaving. Veel decentrale overheden hebben wel ‘buitengewoon opsporingsambtenaren’ (BOA’s) in dienst. Bij het constateren van een overtreding kunnen deze BOA’s een proces-verbaal opmaken die naar het Openbaar Ministerie verstuurd wordt voor verdere afhandeling. Gemeenten, provincies en waterschappen hebben tevens de mogelijkheid om een bestuurlijke strafbeschikking uit te vaardigen. Dit is een geldboete voor strafbare feiten die zijn opgenomen in Bijlage II bij het besluit OM-afdoening voor de handhaving van het milieurecht (artikel 257ba Wetboek van Strafvordering). Deze geldboete kan bijvoorbeeld opgelegd worden wanneer er geen melding gemaakt is met betrekking tot afgifte van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen aan het bevoegd gezag (de decentrale overheid). Deze bestuurlijke strafbeschikking is dus op initiatief van de decentrale overheid. Ook in die gevallen schrijft een BOA een verkort proces-verbaal uit, waarbij het Centraal Justitieel Incassobureau vervolgens rechtstreeks een factuur naar de overtreder verstuurt.

Meer weten over dit onderwerp?

Werkt u voor een decentrale overheid of het Rijk en heeft u een vraag over milieubeheer? Neem dan contact op met de helpdesk van Europa decentraal:

STEL UW VRAAG