Decentrale overheden zijn vaak betrokken bij het aanleggen van verschillende soorten infrastructuur, zoals vervoers-, breedband-, sport-, en openbare infrastructuur. Bij de financiering of subsidiëring van projecten in verband met de aanleg van infrastructuur moet er mogelijk rekening gehouden worden met de Europese staatssteunregels. Tevens zijn er bij dit soort projecten vaak meerdere partijen te onderscheiden: niet alleen de partij die de bouw van de infrastructuur uitvoert, maar ook de partij die uiteindelijk de infrastructuur exploiteert. Wat zeggen de staatssteunregels over het subsidiëren van deze verschillende partijen?
Op deze pagina wordt verder ingegaan op:
- steun aan de ontwikkelaar/eigenaar;
- steun aan de beheerders;
- steun aan de eindgebruikers.
Steun aan de ontwikkelaar/eigenaar
Het is mogelijk dat een (decentrale) overheid de ontwikkelaar of eigenaar van de infrastructuur van steun wil voorzien. Dit is bijvoorbeeld het geval bij investeringssteun ten behoeve van (spoor)wegen. De Commissie geeft in hoofdstuk 7.2 van de Mededeling betreffende het begrip “staatsteun” aan of er mogelijk sprake is van staatssteun wanneer de ontwikkelaar/eigenaar van de infrastructuur overheidssteun ontvangt. Bij de toetsing aan de staatssteunregels is het belangrijk om een onderscheid te maken tussen een economische en niet-economische activiteit.
Economische activiteit
In beginsel zijn de staatssteunregels alleen van toepassing als er sprake is van een economische activiteit. Maar welke steun, die verleend wordt voor infrastructuur, komt nou ten goede aan een economische activiteit? Dit is soms lastig vast te stellen. Daarom heeft de Commissie omtrent infrastructuur en economische activiteiten enkele punten verduidelijkt:
- Wanneer de infrastructuur wordt herbestemd van niet-economische gebruik naar economisch gebruik, zullen alleen de kosten voor de omvorming worden getoetst aan de staatssteunregels.
- Wanneer de infrastructuur voor economische en niet-economische doeleinden wordt gebruikt (gemengd gebruik), zijn de staatssteunregels alleen van toepassing op de overheidsfinancieringen met betrekking tot de economische activiteit. De lidstaten moeten voorkomen dat de overheidsfinanciering voor de niet-economische activiteiten, wordt gebruikt voor de financiering van de economische activiteiten (kruissubsidiëring). Indien de eigenaar van infrastructuur bijvoorbeeld meerdere (economische) activiteiten verricht, is het raadzaam een gescheiden boekhouding te voeren zodat de desbetreffende overheidsfinanciering niet ten goede komt aan deze andere economische activiteiten.
Uitzonderingen
Er zijn uitzonderingen waarbij economisch georiënteerde infrastructuur niet als staatssteun hoeft te worden gekwalificeerd, namelijk:
Openbare infrastructuur
De financiering van infrastructuur die niet is bedoeld om commercieel te worden geëxploiteerd, kan niet worden gezien als staatssteun. In dit geval is er sprake van openbare infrastructuur. Denk hierbij bijvoorbeeld aan wegen die kosteloos gebruikt kunnen worden door het publiek.
Ook het financieren van infrastructuur die wordt gebruikt voor activiteiten die worden verricht in het kader van de uitoefening van overheidsgezag, zoals een militaire basis of vuurtorens, wordt niet als staatssteun gekwalificeerd.
Gemengd gebruik
In het geval er sprake is van gemengd gebruik en de infrastructuur bijna uitsluitend voor een niet-economische activiteit wordt gebruikt, dient de financiering hiervan volledig buiten het staatssteunrecht te vallen. Voorwaarde blijft wel dat het minimale aandeel van de economische activiteit slechts ter ondersteuning van de infrastructuur dient. De economische activiteit moet daarom of rechtstreeks verband houden met de exploitatie van de infrastructuur en noodzakelijk zijn ervoor, of wezenlijk verband houden met het hoofdzakelijke niet-economische hoofdgebruik ervan. De ondersteunende economische activiteit moet daarbij beperkt in omvang blijven.
Gebruikelijke faciliteiten
De Europese Commissie is van mening dat financiering voor ‘gebruikelijke’ faciliteiten, zoals plaatsen voor betaald parkeren, van infrastructuur die vrijwel uitsluitend voor niet-economische activiteiten wordt gebruikt, geen invloed heeft op het handelsverkeer tussen lidstaten. Het is volgens de Commissie namelijk zo dat deze faciliteiten waarschijnlijk weinig tot geen klanten uit andere lidstaten zal aantrekken. De financiering zal daardoor slechts een marginaal effect hebben op grensoverschrijdende investeringen of grensoverschrijdende vestiging. Daarmee wordt dus niet voldaan aan het staatssteuncriterium van grensoverschrijdend effect.
Lokale of gemeentelijke infrastructuur
Ook indien infrastructuur commercieel wordt geëxploiteerd, kan het zo zijn dat financiële steun aan deze infrastructuur het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloed. Dit is met name mogelijk het geval bij lokale of gemeentelijke infrastructuur, waarbij één van de relevante kenmerken is dat er sprake is van een overwegend lokaal verzorgingsgebied. Voorbeelden zijn:
- De bouw van lokale zorgvoorzieningen;
- De bouw van kleine, lokale havens;
- De bouw van lokale recreatievoorzieningen.
Deze infrastructuur (en voorzieningen) worden vooral lokaal gebruikt en trekken weinig tot geen burgers uit andere lidstaten aan, waardoor doorgaans kan worden aangenomen dat het handelsverkeer tussen de lidstaten inderdaad niet ongunstig wordt beïnvloed door deze infrastructuur.
In de Mededeling betreffende het begrip “staatssteun” kan tevens een overzicht gevonden worden wat betreft de beoordelingswijze omtrent het staatssteunkarakter van infrastructuurfinanciering in verschillende sectoren (7.2.3.). Dit gaat om de volgende sectoren: de luchthaveninfrastructuur, haveninfrastructuur, breedbandinfrastructuur, energie-infrastructuur, onderzoekinfrastructuur, spoorweginfrastructuur, spoorbruggen/spoortunnels/infrastructuur voor het stadsvervoer, wegen die kosteloos voor het gebruik door publiek beschikbaar worden gesteld, bruggen/tunnels/binnenwateren, en afsluitend water- en afvalwaternetwerken.
Steun aan de beheerder van infrastructuur
Als er sprake is van staatssteun aan de ontwikkelaar of eigenaar van de infrastructuur, dan kan het zo zijn dat ook de beheerder van deze infrastructuur een voordeel geniet. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de exploitatie van infrastructuur die economisch van aard is, zoals aan de beheerder van een (lucht)havengebied. De beheerder geniet een voordeel als het gebruik van de infrastructuur een economisch voordeel oplevert dat hij of zij onder normale marktomstandigheden niet had kunnen krijgen. Het economisch voordeel kan worden uitgesloten als de beheersvoorwaarden marktconform zijn.
Steun aan de eindgebruiker
Indien een infrastructuurbeheerder staatssteun heeft ontvangen of wanneer de beheerder een overheid is, kunnen ook de gebruikers van de infrastructuur een voordeel genieten. Dit is bijvoorbeeld het geval als de overheid niet alleen haar inwoners maar ook ondernemingen van een bepaald gebied een lagere tolprijs laat betalen voor het gebruik van een tunnel, dan weggebruikers buiten het aangewezen gebied. In dit geval biedt de overheid namelijk een selectieve groep mogelijk een economisch voordeel dat zij onder normale marktomstandigheden niet hadden kunnen verkrijgen. Er is geen sprake van een voordeel als de infrastructuur op grond van dezelfde marktvoorwaarden aan alle gebruikers ervan beschikbaar wordt gesteld.
