Sociaal domein & Zorg

Gemeenten zijn  sinds de decentralisatieslag verantwoordelijk voor het sociale domein, waaronder jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. Een deel van deze taken was al langer bij de gemeenten belegd; een deel nemen zij over van de Rijksoverheid. Daarnaast zouden decentrale overheden ook kunnen overwegen om steun aan zorginstellingen te verlenen. Wanneer gemeenten in dit kader steun verstrekken aan ondernemingen kunnen zij te maken krijgen met de Europese staatssteunregels. Uitgebreide informatie over de Europese staatssteunregels vindt u onder staatssteun.

Hieronder wordt uitgelegd wat er wordt verstaan onder het sociaal domein en worden verschillende gebieden van het sociaal domein toegelicht in het licht van de staatssteunregels: de bijstandsregeling voor zelfstandige ondernemers, SW-bedrijven en kinderopvang. Daarnaast wordt ingegaan op de vraag of er mogelijk sprake kan zijn van staatssteun voor zorgdiensten, zoals zorgverlening in ziekenhuizen. Ook wordt kort stilgestaan bij het verschil tussen subsidieverlening en aanbesteding, aangezien daarop verschillende regels van toepassing kunnen zijn. Ten slotte worden verschillende mogelijkheden voor vrijstelling van aanmelding van de staatssteun in het kader van sociaal domein besproken.

Sociaal domein

Met de drie decentralisaties wordt gedoeld op de wetgevingsprocessen waarbij onder meer de volgende drie wetten alsmede diverse stukken onderliggende regelgeving en besluiten worden aangepast of geïntroduceerd dan wel oudere wetgeving wordt vervangen:

• Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015)/Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ);
• Jeugdwet;
• Invoeringswet Participatiewet (onder meer tot wijziging van de Wet Werk en Bijstand (WBB), Wet op de sociale werkvoorziening (WSW), Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) en enkele andere wetten gericht op bevordering tot deelname aan de arbeidsmarkt voor mensen met arbeidsvermogen).

Besluit zelfstandigen

Het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz) is een gemeentelijke bijstandsregeling voor zelfstandige ondernemers met financiële problemen. Ondernemers kunnen van de gemeente onder bepaalde voorwaarden een (aanvullende) uitkering krijgen voor hun levensonderhoud en/of bijstand in de vorm van bedrijfskapitaal. Bij steun aan zelfstandige ondernemers via een bijstand ‘om niet’ of een lening zonder marktconforme rente, of een lening met marktconforme rente maar met niet-marktconforme voorwaarden, kan er sprake zijn van staatssteun. De Bbz-regeling wordt uitgevoerd door gemeenten. Zij hebben zelf de verantwoordelijkheid om te zorgen dat de steunverleningen aan ondernemers in overeenstemming zijn met de staatssteunregels.

Gemeenten kunnen bij deze staatssteuntoets gebruiken maken van het informatieblad Bbz en staatssteun, dat is opgesteld door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) in samenwerking met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en Kenniscentrum Europa Decentraal.

Steun in verband met covid-19

Voor zelfstandig ondernemers die negatieve gevolgen ondervinden vanwege de coronacrisis heeft het kabinet de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (TOZO) opgezet. Over de TOZO en de uitvoering daarvan door gemeenten kunt u op deze pagina op onze website meer informatie vinden.

SW-bedrijven

Op basis van de Participatiewet (voorheen: Wet Sociale Werkvoorzieningen (WSW)) zijn gemeenten verantwoordelijk voor de re-integratie van mensen die nog kunnen werken, maar daarbij wel hulp nodig hebben. Gemeenten mogen hun eigen beleid over sociale werkvoorzieningen (SW) bij SW-bedrijven zelf bepalen. Hierdoor is steun van een gemeente aan een SW-bedrijf al snel selectief van aard. Als een SW-bedrijf economische activiteiten verricht en de steun ook aan de overige voorwaarden uit artikel 107, lid 1, van het VWEU voldoet, valt deze onder het staatssteunverbod.

Kinderopvang

Per 1 januari 2018 heeft de Rijksoverheid kinderopvang en peuterspeelzaalwerk geharmoniseerd. Peuterspeelzaalwerk werd eerder gezien als een niet-economische activiteit, maar sinds de harmonisatie moeten zowel kinderopvang als peuterspeelzaalwerk worden aangemerkt als economische activiteiten. Sommige kinderopvanginstellingen bieden ook voorschools onderwijs aan.  Voorschools onderwijs is, net als het primair onderwijs, geen economische activiteit. Financiering hiervan wordt dus niet aangemerkt als staatssteun. Dit geldt alleen voor de activiteit voorschools onderwijs, niet voor de gehele kinderopvanginstelling.

Werkende ouders kunnen vanaf 1 januari 2018 kinderopvangtoeslag via het Rijk aanvragen. Dat betekent dat er voor gemeenten in beginsel geen taak meer is weggelegd om kinderopvang te financieren; immers heeft het Rijk dit overgenomen. Wanneer een gemeente bovenop de reguliere kinderopvangtoeslag nog aanvullende financiering verstrekt, dan kan er mogelijk sprake zijn van indirecte staatssteun. Mocht een overheidsorganisatie steun willen verlenen aan een kinderopvanginstelling ten behoeve van voorschoolse educatie, dan moet de gemeente ervoor waken dat de financiering niet ten goede komt aan de economische activiteiten van de kinderopvanginstelling, kinderopvang en peuterspeelzaalwerk. Voor meer informatie kunt u deze praktijkvraag raadplegen.

Zorg

Als decentrale overheden steun willen verlenen aan uitvoerders van de gezondheidszorg, moeten zij rekening houden met de staatssteunregels. De introductie van marktwerking en de decentralisaties in de zorg maken dat ook decentrale overheden hier in toenemende mate rekening mee dienen te houden. Zo kunnen ziekenhuizen bijvoorbeeld concurreren op behandelingen of ingrepen die voor de rekening van de patiënt zijn. Ziekenhuizen moeten dan wat betreft die zorgdiensten worden aangemerkt als een onderneming. Het is van belang om per activiteit na te gaan in hoeverre steunmaatregelen geoorloofd zijn. De staatssteunregels zijn alleen van toepassing op activiteiten die economisch van aard zijn.

Subsidie of aanbesteding?

Het verschil tussen een subsidie of een aanbesteding wordt vaak als ingewikkeld beschouwd. Wanneer er sprake is van een overheidsopdracht dan dient er een aanbestedingsprocedure te worden gevolgd. Als er sprake is van een subsidieverlening dient rekening te worden gehouden met de staatsteunregels. Het volgen van een aanbestedingsprocedure sluit echter de mogelijkheid op ongeoorloofde staatssteun niet volledig uit. Onder subsidie en aanbesteden vindt u meer informatie over het verschil tussen subsidies en aanbestedingen. De verschillende kenmerken worden in de handreiking overheidsopdracht of subsidie van de VNG verduidelijkt.

Staatssteuncriteria

Decentrale overheden kunnen onderzoeken of niet aan alle vijf staatssteuncriteria is voldaan. Zo kunnen decentrale overheden binnen het sociaal domein niet alleen met subsidie steunen, maar ook door het verkopen, verhuren of verpachten van grond of gebouwen die in bezit zijn van de overheid, of met een lening of garantie. Onderzocht kan worden of staatssteun kan worden uitgesloten, omdat bijvoorbeeld niet is voldaan aan de volgende staatssteuncriteria:

• Onderneming: Staatssteun kan worden uitgesloten wanneer een zorgdienst een wettelijke taak verricht. Wanneer een zorgaanbieder een wettelijke taak verricht, kan staatssteun uitgesloten worden. Een activiteit die op een wettelijke taak is gebaseerd is geen economische taak en vormt dus geen staatssteun. Het enkele feit dat een zorgdienst wordt verricht door een publiek ziekenhuis is niet voldoende om de activiteit als niet-economisch aan te merken. Hierover zegt afweging 27 uit de Mededeling betreffende het begrip ‘staatssteun’ van de Europese Commissie het volgende: De Unierechter heeft ook duidelijk gemaakt dat zorgdiensten die onafhankelijke dokters en andere particuliere zorgaanbieders tegen vergoeding voor eigen risico verrichten, als een economische activiteit dienen te worden aangemerkt. Dezelfde beginselen gelden voor apotheken.
• Economisch voordeel: Om een economisch voordeel en daarmee staatssteun te voorkomen moet een overheid daarbij marktconform handelen. De onderneming ontvangt dan geen marktvoordeel, waardoor er geen sprake van staatssteun hoeft te zijn. In de Mededeling staatssteun beschrijft de Europese Commissie hoe overheden een marktconforme prijs kunnen bepalen.
• Grensoverschrijdend effect: Volgens de Europese Commissie hebben bepaalde zorgactiviteiten, door de specifieke omstandigheden hiervan, slechts een zuiver lokaal karakter. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een huisartsenpraktijk met enkel lokale patiënten of andere kleinschalige zorg met een louter lokale impact. Hierover kunt u meer lezen op de pagina over grensoverschrijdend effect.

Vrijstellingsmogelijkheden

In beginsel dient staatssteun te worden aangemeld bij de Europese Commissie, voordat staatssteun kan worden verstrekt. Staatssteun binnen het sociaal domein kan mogelijk op basis van de volgende mogelijkheden worden vrijgesteld van aanmelding:

• De de-minimisverordening: Als steun van een decentrale overheid aan een onderneming die sociale werkvoorzieningen aanbiedt, over een periode van drie jaar onder € 200.000,- ligt, kan mogelijk van de de-minimisverordening gebruik worden gemaakt. Meer informatie over de de-minimisverordening vindt u hier.
• Compensatie voor het uitvoeren van een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB): Sommige diensten van ondernemingen in het sociaal domein kunnen worden aangewezen als een DAEB. Zo volgt uit de DAEB Commissie gids dat decentrale overheden maatschappelijke en arbeidsintegratie als DAEB kunnen definiëren en de uitvoering ervan kunnen toewijzen aan een onderneming. Ook goed om te benomen is dat voor DAEB-steun op basis van het DAEB-Vrijstellingsbesluit met betrekking tot  sociale behoeften geen plafond geldt. Dit geldt voor onder andere voor DAEB’s op het gebied van zorg en kinderopvang, toegang tot de arbeidsmarkt en herintreding, sociale huisvesting en zorg voor en sociale inclusie van kwetsbare groepen (art. 2 lid 1b DAEB Vrijstellingsbesluit). Meer informatie over DAEB vindt u hier.
• De Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV): Met name artikel 32 t/m 35 AGVV inzake het verlenen van staatssteun ten behoeve van kwetsbare werknemers en werknemers met een handicap zijn interessant indien de gemeente staatssteun wil verstrekken aan een SW-bedrijf. Meer informatie over de AGVV vindt u hier.