Vervoer

Decentrale overheden krijgen te maken met de aanbestedingsrichtlijn als zij het openbaar vervoer in hun gebied regelen. Het contracteren hiervan gebeurt vaak door middel van concessies. Via een concessie kan een vervoersbedrijf bus-, tram- of treintrajecten of parkeerterreinen exploiteren. Behalve met (Europees) aanbesteden kunnen decentrale overheden ook bij het contracteren van vervoer te maken krijgen met het (quasi-)inbesteden van openbaar vervoer en contractvervoer.

Op deze pagina vindt u meer informatie over het aan- of inbesteden van vervoer.

Contractvervoer

Contractvervoer is personenvervoer voor speciale groepen reizigers. Hieronder bevinden zich veel groepen meer kwetsbare mensen. Vormen van contractvervoer zijn bijvoorbeeld: Regiotaxi, Wmo-vervoer, leerlingenvervoer en (zittend) ziekenvervoer. Gemeenten en provincies besteden dit vervoer regelmatig aan.

Concessies openbaar vervoer

Het aanbesteden van openbaar vervoer (OV) gaat meestal op basis van een concessieovereenkomst.

Wat is een concessie?

Een concessie is het alleenrecht om een bepaalde activiteit te verrichten in een bepaald gebied gedurende een bepaalde periode. Een concessie voor het uitvoeren van openbaarvervoersdiensten is vergelijkbaar met een overheidsopdracht voor diensten. Het meest kenmerkende verschil met een overheidsopdracht is dat er bij een concessie sprake is van een overdracht van het exploitatierisico op de dienstverlener. Bij een overheidsopdracht blijft dit bij de aanbestedende dienst. Een tweede verschil is dat er bij een overheidsopdracht een vergoeding tegenover staat, waardoor de partij via een concessie het recht krijg om de vervoersdiensten te exploiteren, of dat er juist een afdracht van de exploitant tegenover staat en de partij de aanbestedende dienst betaalt om deze te mogen uitvoeren. Het kan zijn dat de concessiehouder het geld niet zelf int maar dat de gelden lopen via de concessiegever (in dit geval vaak de gemeente of provincie).

Voor het OV geldt op grond van de Nederlandse Wet Personenvervoer 2000 (Wp2000) dat een bevoegde autoriteit een concessie moet verlenen voordat de vervoerder OV mag exploiteren. In Nederland is deze autoriteit vaak een gemeente, provincie of plusregio.

In de concessierichtlijn (Richtlijn 2014/23) worden concessies in het OV die onder de PSO-verordening vallen uitgezonderd van de reikwijdte van deze richtlijn. Ondanks de uitzondering van de aanbestedingsrichtlijnen moet de verlening van de concessie wel voldoen aan de basisbeginselen van het aanbestedingsrecht, namelijk het transparantiebeginsel, gelijkheidsbeginsel en concurrentiebeginsel. Dit betekent in ieder geval dat de decentrale overheid het voornemen tot het verlenen van de concessie moet publiceren. Hierdoor kunnen partijen die er belang bij (kunnen) hebben er kennis van nemen. In deze publicatie worden de minimumeisen voor de gegadigden en de gunningscriteria vermeld.

Concessietermijnen

Voor concessies voor openbaar personenvervoer geldt een maximale looptijd. Deze concessietermijn voor personenvervoer per bus is maximaal tien jaar. Voor openbaarpersonenvervoer per trein geldt een maximale termijn van vijftien jaar als men de concessie aanbesteedt. Bij een onderhandse gunning van dit vervoer geldt net als bij vervoer per bus een maximum van tien jaar. Het onderhands gunnen kan hier bij uitzondering, op basis van de PSO-verordening.

De termijn voor multimodale concessies is ook vijftien jaar als spoorvervoer hier minimaal 50% van uitmaakt. Multimodaal vervoer is vervoer dat op één contract, op één traject, bij één vervoerder plaatsvindt, waarbij er twee of meer verschillende vervoersvormen worden gebruikt.

Concessietermijnen kunnen onder voorwaarden met de helft van de concessieduur verlengd worden. Voor aanbestede concessies geldt dat verlenging aangegeven moet zijn in de aanbestedingsprocedure. Verlenging kan alleen onder de voorwaarden genoemd in artikel 4 van de PSO-verordening.

Exclusief recht onder de PSO-verordening

Decentrale overheden kunnen aan een exploitant van openbaar vervoersdiensten een exclusief recht toekennen. Meer informatie over exclusief recht en de PSO-verordening vindt u hier.

Noodmaatregelen

Loopt een decentrale overheid als bevoegde instantie het risico dat de dienstverlening onverwachts uitvalt, bijvoorbeeld doordat de concessiehouder failliet gaat? Dan kan zij op korte termijn noodmaatregelen treffen. De mogelijkheid hiervoor is opgenomen in artikel 5 lid 5 van de PSO-verordening.

Noodmaatregelen bestaan in:

  • de onderhandse gunning;
  • een formeel akkoord tot verlenging van een openbare dienstcontract of;
  • het opleggen van bepaalde openbare dienstverplichtingen.

Een noodmaatregel mag maximaal twee jaar duren totdat de decentrale overheid een nieuw openbare dienstcontract gunt onder de voorwaarden van de PSO-verordening.

Parkeerbeleid

Wanneer een decentrale overheid het parkeerbeheer (voor een gedeelte) uitbesteedt aan een private partij kan het te maken krijgen met het Europese aanbestedingsrecht. Het uitbesteden zal meestal gebeuren in de vorm van een zogenaamde dienstenconcessie. In principe hoeven deze concessies niet te worden aanbesteed. Zij worden namelijk uitgezonderd van de aanbestedingsrichtlijnen (Richtlijn 2014/24 en Richtlijn 2014/25) en vallen niet onder de reikwijdte van de PSO-verordening.

Voorwaarde hiervoor is wel dat het exploitatierisico volledig bij de private partij ligt en dat de overheid deze op geen enkele manier bevoordeelt of ondersteunt.

Bouw en exploitatie van parkeergarages

Bij de bouw en exploitatie van parkeergarages kan mogelijk sprake zijn van een overheidsopdracht voor diensten of een overheidsopdracht werken, dan wel van een concessieovereenkomst voor diensten of een concessieovereenkomst voor openbare werken. Op overheidsopdrachten voor de bouw en exploitatie van parkeergarages is de PSO-verordening niet van toepassing. Voor het toepasselijke aanbestedingsregime bij dergelijke opdrachten kunt u de Europese aanbestedingsrichtlijnen raadplegen.

Inbesteden openbaar vervoer

Volgens de Europese regelgeving op het gebied van openbaar vervoer (Richtlijn 2014/24 en de PSO-verordening) moet regionaal en lokaal OV in principe via een openbare aanbesteding geregeld worden. Nationale wetgeving kan echter voor een inbestedingsuitzondering zorgen. Dit is geregeld in artikel 5 lid 2 van de PSO-Verordening. In Nederland zijn de voornaamste verplichtingen die voortvloeien uit de PSO-verordening uitgewerkt in de Wp2000 en het Besluit Personenvervoer 2000 (Bp2000).

Inbestedingsuitzondering G4

Voor Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag geldt de inbestedingsuitzondering. Dit betekent dat zij mogen kiezen of zij het OV in hun stad direct via een concessie aanbesteden of dat zij hierbij gebruik willen maken van de inbestedingsmogelijkheid. Dit geldt niet voor andere gemeenten, provincies of plusregio’s.

Grensoverschrijdend personenvervoer per trein

Voor grensoverschrijdend personenvervoer per trein zijn volgens zowel de Wp2000 als de Richtlijn voor grensoverschrijdend personenvervoer per spoor (Richtlijn 2007/58/EG) geen concessies nodig. Deze zijn echter wel toegestaan.

Bij grensoverschrijdende concessies voor OV zijn altijd twee samenwerkende overheden (bevoegde autoriteiten conform de PSO-verordening) nodig. Het kan voorkomen dat wordt overwogen grensoverschrijdende concessies te verlenen, maar dat de concessietermijnen nog niet op elkaar afgestemd zijn. Wel is de maximale concessieduur voor heel Europa gelijk. De concessieverlenende overheden zullen in overleg met elkaar tot een afgestemde concessietermijn voor de grensoverschrijdende lijn moeten komen.

Voorbeeld

Twee treinconcessies van twee verschillende vervoersautoriteiten lopen af in respectievelijk 2023 en respectievelijk in 2024. Om vanaf 2024 één gemeenschappelijke concessie af te kunnen geven, kan de bevoegde concessieverlener in de lidstaat met het in 2023 aflopende contract bepalen om met ingang van 2023 voor zijn traject een slechts één jaar durende concessie te verlenen, die afloopt voorafgaand aan de start van de nieuwe, gezamenlijk, grensoverschrijdende concessie per 2024.

Regionaal openbaar vervoer per spoor

De gemeenten besteden het OV per bus, tram en metro aan, terwijl de provincies of de plusregio’s (de vier grote steden, Arnhem en Nijmegen, Eindhoven en Helmond en Enschede en Hengelo) het regionaal OV per trein aanbesteden. Dit is verplicht onder de PSO-verordening, de Wp2000 en het Bp2000.

Concessietermijn

Een bevoegde instantie mag een concessie voor OV per trein in principe voor maximaal vijf jaar verlenen. Dit staat in artikel 36 van het Bp 2000. Onder voorwaarden zijn langere termijnen ook toegestaan.

Wordt de concessie deels verleend voor het verrichten van OV anders dan per trein? Dan bedraagt de duur van de concessie maximaal acht jaar. Daarnaast zijn er nog mogelijkheden voor een concessietermijn van tien jaar. Deze kan door de bevoegde instantie verleend worden als dat gerechtvaardigd wordt door het bestaan van commerciële overeenkomsten, specifieke investeringen of bijzondere risico’s. Daarnaast kan bij uitzondering een concessie verleend worden voor maximaal tien jaar als dit wordt gerechtvaardigd door het bestaan van omvangrijke investeringen voor lange termijn. Decentrale overheden moeten zelf goed kunnen onderbouwen waarom ze voor een bepaalde duur van een concessietermijn hebben gekozen op een bepaald vervoerstraject.

Duurzame aspecten bij het aanbesteden van vervoer

De Richtlijn ter bevordering van schone en energiezuinige wegvoertuigen (Richtlijn 2019/1161) is belangrijk voor decentrale overheden. De richtlijn verplicht namelijk aanbestedende diensten en concessiehouders, waaronder gemeenten, provincies en waterschappen, om bij de aankoop van wegvoertuigen te voldoen aan bepaalde minimumpercentages aan schone of uitstootvrije voertuigen per categorie. Dit geldt niet alleen voor normale koop, maar ook huur, huurkoop en lease van wegvoertuigen, net als aanbestedingscontracten voor personenvervoer.

De Richtlijn ter bevordering van schone en energiezuinige wegvoertuigen is niet geïmplementeerd via de Nederlandse Aanbestedingswet 2012, maar om aan de verplichtingen uit deze Europese richtlijn te voldoen, staat de Aanbestedingswet 2012 wel toe dat men in de aanbestedingsprocedure milieucriteria opneemt. Ook artikel 9.6.1 Wet milieubeheer geeft aan dat aanbestedende diensten de aankoop van energiezuinige aankoop van wegvoertuigen kunnen bevorderen in een aanbestedingsprocedure. Voor meer informatie over de verplichtingen die voortvloeien uit de Richtlijn ter bevordering van schone en energiezuinige wegvoertuigen kunt u deze praktijkvraag raadplegen.

Voor Nederlandse aanbestedende diensten is het bovendien verplicht om in het Programma van Eisen de afstemming met het eigen milieubeleid op te nemen. Dit volgt uit artikel 44 lid 2 sub d van de Wp2000.